导读：

2018中国城市规划年会--专题会议十六“城乡规划转型下的治理重构”于11月25日在杭州召开，本次会议由学会城乡治理与政策研究学术委员会承办，学会城市生态规划学委会委员、南京市规划局总规划师何流以“治理现代化目标下的城市总体规划实践改革”为题作主题报告。

何流 学会城市生态规划学委会委员，南京市规划局总规划师、教授级高工

很高兴有机会跟大家交流一下，从治理的角度谈一谈规划方面的思考。

治理这个词原先国外和学校层面提及较多，现在国家层面--十八届三中全会第一次提出了将国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标。十九大报告里面提出国家治理体系和治理能力现代化的时间表、路线图，甚至国家治理体系和治理能力的现代化已经变成第五个“现代化”。

我国原先大多以行政管理为主导，治理是政府与企业、政府与企业、政府与政府部门之间、上下级政府之间的有机互动的过程，所以好的治理意味着分权，而不是单一权利机构体系政府的体系，是政府、市场主体、社会相互制约、相互支撑的。我今天谈的是政府如何更好地治理。好的治理分为三大块：一个是负责任的政府，第二是有生命力的社会组织，第三是有活力的企业，每一个都得好，相互之间还得好，才是一个好的治理。

规划是国家治理的重要政策工具之一。从国家治理转变而言，中国政府逐渐由管理向治理变化，特别是对经济社会事务的管理从以往的以行政命令、直接干预为主，转变为以经济手段和宏观控制为主，所以这就需要发挥国家发展规划的战略导向作用，综合运用财政、税收、投资、金融以及规划等政策工具来创造良好的发展环境。

我今天的题目是“以规划制度的设计，推动空间治理体系现代化”。政府的管理，或者说政府的治理，方式逐渐从以往单纯的行政命令转向间接的手段，规划就是政府调控、社会调控市场很重要的手段。当然，前面涉及的规划是所有的政府规划或者政府计划的概念，我今天谈的规划是从城乡规划角度来谈，城乡规划的本质就是一种空间治理，是国家治理体系和实现治理能力现代化的重要组成部分。从这个角度出发，规划的制定以及规划的实施，都应该从治理的角度出发，通过适当的制度设计发挥规划作为公共政策的作用，解决城乡发展过程当中出现的经济、社会、环境等各个方面的问题，从而推动我国治理体系的现代化。

一、公共政策视角下的规划实施框架

上一版城乡规划中显示规划是一个空间政策，但规划不仅仅是一个蓝图。公共政策视角下规划到底是什么？从公共政策属性看待规划，对城市空间资源进行调配，发挥着引导国民活动、引导公共财政投资计划以及引导立法的作用，规划应当建立一套闭合的实施机制，让规划项目化、可考核、可调整，规划应当有一整套分层级的分解机制，与行政管理体系相结合，让规划可传导、可实现。

借鉴公共行政管理法一句话，什么是政策执行？如果把规划当做空间政策，规划的实施实际上就是政策的执行，政策的执行是指政策目标的设定以及为这项目标所采取行动之间的互动过程。从这个角度而言，执行不应该和政策相分离，也就是实施不应该跟规划编制相分离。同时政策制定者应为了执行的便利而制定尽量简洁明了的政策。从公共管理政策执行过程来分析，过程是政策议题的选定和确认开始，然后是执行，再是执行以后的评估以及对政策的调整。我们把这分成五个大块，包括：实施主体、政策本体、政策执行、政策评估、政策调整。对规划而言，《城乡规划法》包括学校里面所有教学都定义规划是一个公共政策，从这个角度而言，规划的实施主体应该是各级政府、规划部门和相关的平行部门。政策的本体实际上就是规划的内容、规划的体系。政策的实施就是政策的执行，政策的评估实际上就是规划实施的评估，政策的调整实际上就是规划动态的调整。

所以这是我对公共政策视角下规划实施框架的一套相对完整的认识。我们现在存在的问题是：现在的实施主体以规划部门为主，而且纵向和横向事权都不对应。我们应该在机制设置上采取措施，做横向分权。在政策本体上，一方面是规划内容缺少传导，在横向和纵向上都有需要优化的地方。第一个是组织编制规划，第二是规划管理，规划的管理就是行政许可，我们现在的行政许可都是先申请再许可，意味着现在规划实施手段都是被动的，我们要如何做到主动管理。还有是规划评估，我们也评出很多优秀规划，优秀规划和最后实施的结果怎样？甚至可以更严厉地问什么是一个好的规划，是图纸画的漂亮的规划，还是汇报特别精彩的规划？实际上要进行评估。规划完成后一定会有调整，所以需要在规划实施机制上进行设计，以保证后期规划真正得到更好的执行。

二、实施主体：事权对应的规划实施主体

要推动规划的实施，就要有一个很好的主体。我要谈的仍然是政府内部的治理体制的改革和变化。从政府内部而言，需要有与事权相对应的纵向体系，即国家和省政府、市一级政府和区级政府分别负责什么事务。我们国家行政划分为国省市县乡五级，真正涉及规划的是三级或者两级：首先是国家和省，国家和省不做具体许可，主要把握底线性的控制和区域的协调，同时遏制地方发展的随意性；其次是市一级，这是规划管理实施最主要的部分；再往下是区，区没有规划的直接管理权，但区又恰恰是跟市级的规划管理部门博弈最多的一级政府。我希望边界划定以后，中央政府管开发边界，监管开发边界以外地方政府的建设，监管城镇开发边界的形态和指标，监管生态保护红线、永久基本农田等底线。省级政府监管城镇开发边界内的集中建设区和发展控制区的形态，监管城镇开发边界外的区域保护和利用。市级政府负责城镇开发边界内的用地功能布局规划及建设审批，负责城镇开发边界外的用地功能布局规划及建设审批。只要不超过开发边界，中间的形态是可以变化的。我们也需要给区一定的权限，落实分区指标，深化开发边界，优化具体的建设用地的布局。这是一整套的事权对应的纵向体系。

横向更多是指各个部门之间，现在都说“规划是政府的事，实际上在中国，大家都知道基本是规划局在挑大梁。这个职能不对，如果要改善这种形式，必须是大家的事情大家做，大家共同承担。如果是这样的话，我们就应该把总体规划实施的重点任务按照责任主体进行切分，规划、国土、环保、水利等部门都是有责任的。所有的事情，都应该把规划实施的重点任务，按照责任主体平衡做功能切分。

三、规划体系：面向实施的规划传导分解机制

我今天谈到“规划体系”，从如何让规划更好地实施的角度，来论述我们的规划应该做些什么。我们应该以总体规划为核心，建设市一级的国土空间规划体系。在这个大体系建立以后，我们有分层次的规划，从市域到分区到规划实施单元。以往的分法基本上以规划结构来分，保证了规划部门较好的整体性，但是规划实施性较差。

总规的规划年限是15-20年，时间太长以至于真正管理的时候无从下手，所以总规的目标需要分时间拆解逼近。一个分段时间的逼近就要跟项目对应起来，一定要工作项目化、项目目标化、目标节点化、节点责任化，层层抓目标，才能达到规划的落实和落地。

四、规划执行：协同高效的执行工具

在执行部分，以前规划部门的管理更多是消极的管理。要以建设量的管控作为规划实施抓手，指标制定后就可以考核。也只有这样，才可以更加主动地管理。另外通过年度空间计划的实施，作为统筹协调手段。年度空间计划实际上就是对长期规划或者说是对总体规划在实施过程当中的统筹性的协调手段，也是保证规划当初设定的目标可以分管拆解以后逐步实现的重要的手段。

五、规划评估：有效反馈的评估监督机制

一年一体检、五年一评估，要对应当前的规划执行情况。其实不仅仅是对规划的执行情况，现在规划建设部门的技术手段也越来越多，完全可以做到城市运行状况的监控。在这个基础上，我们通过对城市运营状况的监控，可以将城市建成现状和规划目标、近期行动计划之间的及时比对，再将运营状况和给定的各项任务、目标以及指标来进行比对，就建立了一套对规划监测评估的体系。

六、规划调整：空间规划动态调整机制

原来的总体规划整体规划程序太长、需要时间太多。我们可以每年根据体检做下一年的行动计划，同时五年根据评估做滚动式的总体规划的再编，可以根据实施及时调整规划方案，同时对各区的实施状况、实施绩效进行相应的优增劣减的调配，促使方方面面共同实施我们的规划。

所以好的治理是什么？好的治理是要实现我们效果，好的规划就应该能得到实施。一个得到实施的规划，才是一个好的规划，并不是一个图上画的规划才是一个好的规划。就跟大家交流这么多，谢谢大家！

供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会