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郁鸿胜:长三角进入制度合作阶段,需要一个怎样的区域协调机制?

2018-02-12 10:23 来源:中国城市规划网

【编者按】日前发布的《上海市城市总体规划(2017—2035年)》规划明确提出,上海要主动融入长三角区域协同发展,构建上海大都市圈,打造具有全球影响力的世界级城市群。毫无疑问,长三角区域合作将进一步深入。在中国国际经济交流中心上海分中心秘书长郁鸿胜研究员看来,长三角要实现一体化发展,关键是建立一个包容性区域协调新体制与新机制。以下是他在复旦大学的演讲。

近年来,长三角区域协调的发展,积累了不少新的经验,这对于促进长三角的一体化发展,具有重要意义。但是,从长三角本身的动能来看,现有体制机制还没有充分起到激发作用。长三角要实现一体化发展,关键是建立一个包容性区域协调新体制与新机制。为此,我想从长三角的区域协调发展体制机制的现状分析、存在的主要问题以及如何完善区域协调体制机制等三个方面,来谈一下如何建立包容性协调的新体制与新机制。

长三角现有哪些区域协调机制

从现状来看,长三角在行政区划范围内,建立了一系列的区域性的协调体制与机制。归纳起来,有四个方面的内容。

一是建立了比较可行的“三级运作、统分结合”的区域协调互动合作机制。这是一个以政府制度合作为基础的行政性区域合作模式,适应了目前长三角从行政区经济向经济区经济过渡的发展阶段的特点。这个合作模式是以政府管理层次为主,以决策层为核心,由决策层、协调层和执行层共同组成的多层次合作机制。决策层机制是以省市主要领导座谈会制度为主体,协调层机制是以长三角协调发展联席会议为主体,执行层机制是以各省的职能部门为主体,通过各专业委员会、市长联席会议等形式,解决长三角一体化中产生的问题。

二是推进长三角区域一体化市场体系的建设。长三角加快构建区域一体化大市场,建立了长三角区域市场一体化合作的工作机制。沪苏浙皖赣商务部门共同签署“推进长三角区域市场一体化发展合作协议”,形成了统一完善的区域市场一体化合作目标和内容。长三角的商务部门围绕“规则体系共建、创新模式共推、市场监管共治、流通设施互联、市场信息互通、信用体系互认”六个方面,在物流标准化、农产品流通、商品市场转型及打击侵权假冒方面开展全方位合作,着力打破地区封锁和行业垄断。跨区域的商务合作深化发展,在长三角区域的国家级经济技术开发区与中西部沿江省市国家级经济技术开发区之间建立对口联系机制,共建跨区合作园区和合作联盟。

三是建设多层多样的生态环境协同保护治理机制。积极探索长三角区域环境保护合作机制,签署《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》,形成《长三角城市环境保护合作(合肥)宣言》,提出建立长三角区域生态环境治理合作机制。加强生态环境共建共保,强化区域大气污染和重点流域水污染联防联控。注重海域生态建设,形成海洋生态环境保护的一系列专题研究。沪苏浙三方海洋主管部门定期就长三角海洋生态环境保护合作事宜进行协商,出台了一系列合作协议和治海行动。三地联合编制完成《长三角近岸海域海洋生态环境保护与建设行动计划》,全面推进海洋特别保护区建设。联合编制和实施《长江口及毗邻海域碧海行动计划》,开展长江沿岸地区及杭州湾的污染综合治理。健全区域环境监管机制,完善危险废物跨省转移审批和服务机制。以保障长三角地区危险废物环境安全为目标,成立危险废物环境监管联动工作领导小组,建立危险废物跨省转移处置联合监管工作联席会议制度,制定和发布《长三角地区危险废物环境监管联动工作方案》,初步建立长三角地区危险废物环境监管联动协调机制。

四是探索建立区域公共治理合作机制。长三角区域开展了突发公共事件的城市合作应对的制度合作。长三角区域突发公共事件的城市合作应对始于2003年非典疫情蔓延, 2010年上海世博会期间,三省一市加强了突发公共事件的合作协调,在环境监控、警务安保、交通通信等方面签订了多项合作协调的方案、预案,区域应急管理工作步入快速发展阶段。近年来,长三角城市提出要建立长三角区域城市公共事件应对协调机制,重点开展跨区域的污染治理、食品安全监控等合作,突发公共事件的合作应对联动进入制度合作的深入发展阶段。区域应急管理形成了“一案三制”,即应急预案、应急管理的体制、机制和法制展开,应对的危机范围逐渐扩大,覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四个方面。其中,协调重点是公共卫生事件和社会安全事件,公共卫生事件包括法定报告的传染病大流行和重大动物疫情;社会安全事件包括金融突发事件、大规模群体性事件、影响市场稳定的突发事件和恐怖袭击事件。区域应急管理向网络化、过程化和综合协调化转变。长三角区域各城市应对危机的方式从被动的“撞击一反应”的危机处置方式,逐渐演变为从预防管理到后期评估的危机全过程管理。危机管理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管理,从议事协调机构和联席会议制度的协调过渡到政府专门办事机构的协调。危机管理机制由传统被动联系发展为城市网格化管理平台与应急管理相融合的应急联动(简称“大联动”)管理机制,各省、市(地级市)、县的政府办公厅、室的应急办发挥了城市和区域间的协调枢纽作用。

综上所述,经过多年实践,长三角区域合作已进入多形式、宽领域、深层次的实质性深化提升阶段,形成了具有长三角区域包容性特点的五个转变,即区域合作层级不断提升,逐步向深层次的国家战略转变;区域合作由有限范围向以市场为主体的区域一体化转变;区域合作由自发活动向自觉规范的制度对接转变;区域合作由政府单个部门向多个部门以及社会协同推进转变;区域合作由经济合作向经济、社会和文化全面合作转变。

协调机制存在哪些包容性不足问题

在包容性协调中,长三角还存在哪些问题呢?归纳起来主要有以下几个方面的问题。

第一个方面,长三角区域规划的互动合作机制缺乏包容性。主要表现在以下几个方面:一是规划体系不健全,顶层设计不足。国务院正式发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》以来,国家和地区颁布了大量相关战略规划,各地也相应出台了贯彻落实《意见》的实施意见,制定了具体分工方案,但在规划体系衔接上存在一定不足。比如,各类专项发展规划与国家和长江流域发展规划的衔接不足,地方的重要布局与长江流域重大基础设施(如公路、港口、航运建设等)、重要资源开发(如水资源、海岸线开发、能源开发等)、突发公共事件应急资源(如应急救援物资、救援队伍、避难场所等)等衔接不足,地方的区域功能定位与长江流域总体功能布局衔接不足,以及地方的实施措施与长江流域区域统一的政策框架衔接不足。同时,规划体系的顶层设计不健全,由谁牵头和协调主体不明确,协调机制有待进一步完善。

二是综合交通网布局不均,缺乏统筹安排。长三角地区具有良好的交通基础条件,但在长江经济带建设中,也存在不适应的问题。比如,长江下游深水航道没有全线贯通,多处瓶颈航道安全隐患突出,江海联运功能难以有效发挥;东西向铁路通道能力严重不足,过江通道建设滞后,沿江地区综合交通网络还不完整,结构不尽合理,支撑跨江融合、城际一体化服务功能不强;沿江港口与铁路尚未实现有效衔接,集疏运方式单一,多式联运发展滞后;海运、航空国际航线的资源配置瓶颈制约亟待破解,等等。

三是长江沿岸港口结构不尽合理,分工不明确。随着长江干线航道治理,长江下游通航能力、航运效益得到了较大提升。但由于长江港口群发展缺乏统筹规划,发展不平衡,功能分工不合理,结构性矛盾突出,未能从分工协作关系上考虑如何形成整体合力。比如,各港口纷纷提出了未来发展方向与目标,南京港提出建设区域性航运物流中心,南通港提出建设上海国际航运中心西北翼组合强港,太仓港提出建设近洋直达集散中心、内贸转运枢纽、远洋中转基地,泰州港提出建设大型深水直挂港,由于缺乏统一的规划协调,导致港口建设中普遍存在着不合理竞争、重复建设、岸线利用粗放等现象,导致岸线资源浪费。

第二个方面,市场一体化建设机制缺乏包容性。一是大通关建设有待提升。长江大通关体制改革进展较快,实现了长江经济带12个海关通关一体化以及特殊监管区域及保税监管场所出境环节区域通关一体化改革,但实际实行中仍存在一定问题。海关部门与公共平台对接不足,跨区域外贸货物流动受限;海关系统为单一平台,缺少区域性分中心,对区域性政策调节空间不足,操作性较差;特殊监管区优惠政策不到位,对外优惠政策较多,对内优惠政策较少,影响企业发展;海关查验部门人员编制有限,数量不足。

二是启运港退税试点有待扩大。启运港退税政策的实施缩短了企业出口退税时间,有效提高了企业资金周转和使用效率,但实行过程中也存在约束过多、效应不明显等问题。比如,海关要求承运船舶航线必须是直达航线,不能进行加挂,而长江岸线港口一港揽货很难满足船舶积载率要求;启运港退税试点口岸辐射范围较小,监管限制导致船货双方积极性不高,在有效防控风险前提下,启运港退税的启运地、承运企业和运输工具等范围有待拓展,等等。

三是统一市场体系建设有待完善。比如,自贸区建设稳步推进过程中,向长三角地区周边的复制推广力度不足;长三角区域通关模式有待改革创新,无纸化通关的比例和水平还需提高,上海、南京、杭州、宁波、合肥5个海关“一体化试点”可向更多城市或地区推广;在口岸公共信息平台建设中,信息和单证标准化水平有待提高,口岸执法部门信息互换、监管互认和执法互助还存在一定障碍,等等。

第三个方面,生态环境协同保护治理机制缺乏包容性。随着长三角的迅速发展,带来区域环境容量严重不足,影响社会经济的进一步发展,区域环境质量难以根本改善,现代化进程受到制约。同时由于区域经济的高速发展与产业结构调整速度的滞后造成区域污染物排放居高不下,区域环境减排压力巨大。即使在积极的环境建设努力下,实现环境保护硬约束目标的压力仍然相当大。随着长江沿岸城市带开发建设,以及三峡、“南水北调”等重大水利工程引、拦、蓄、调水力度的加大,对长江口水、沙、盐情况变化影响较大,从而影响湿地形成、水生态功能和供水安全,流域水环境污染对长江口生物多样性也有较大影响,长江口生态系统受到威胁。在生态体系建设方面,缺乏统一规划和统筹实施,生态效益难以得到协同高效发挥。按照“谁受益谁补偿”原则的横向生态补偿机制和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规亟待完善,以强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本。此外,长三角区域生态安全屏障脆弱,区域环境联防联控联治有待加强。比如,煤炭消费总量较大,清洁能源替代、煤电节能减排升级与改造、工业结构调整和污染治理、机动车污染防治、秸秆和扬尘污染治理等重点治理工作还需加强;地区发展中还存在降低产业准入、引入落后淘汰产能、忽视节能环保的情况,相关标准的制定与对接缺失,等等。

第四个方面,公共服务和社会治理协调机制缺乏包容性。一是大量流动人口使社会管理能力不足。长三角地区外来流动人口数量巨大,大部分从业人员长期处于流动状态,不利于提高人员的素质,阻碍了这些行业技术水平的提高,使得流动人口的劳动力市场报酬过低,缺乏社会保障。

二是公共服务一体化水平有待提高。长三角地区社会保险、人事人才、劳动监察等各项合作协议和合作体制机制逐步完善,但地区社保经办机构间的沟通协作不足,地区养老保险关系转移接续沟通机制有待完善。区域性医疗保险信息化管理合作平台建设、医疗保险经办管理信息化水平有待提高。食品安全联动协作机制和风险会商评估机制缺乏统一协调,对区域内食品安全违法犯罪行为打击力度和食品安全风险防范联防联控有待加强。

三是行政体制与应急体制不一致。长三角区域跨行政协调、指挥主要采用跨区域的联席会、沟通会或者区域领导人高层会议的形式,而突发公共事件具有跨地域性和突发性,各级政府往往通过临时的应急指挥部来处理紧急的事务,很难实现区域内跨越行政区界限或功能区界限的更大范围的公共服务合作,协调结果难以保证。

四是区域应急协调缺乏法律法规制度保障。当前长三角区域内政府间合作,主要依靠的是非制度化的合作协调机制。在应对突发公共事件时,各地方政府间合作一般采取集体磋商或者应急联络的形式,没有固定的谈判机制,在涉及到实质性利益问题时,往往由于分歧太大而无法协调合作,影响对公共事件的应急处理。

如何完善长三角包容性协调体制机制

针对上述存在的包容性不足的问题,我认为应重点从以下三个方面思考着手改进:

其一,加快推出国家层面的顶层设计与统筹协调机制。长三角统筹要走出新路子,必须在国家战略层面有新的突破,其中战略实施机制的创新突破是重要方面。要有长三角战略的系统规划。长三角发展战略必须要从跨区联动的格局出发,在生态、城镇化、交通走廊、上中下游产业布局、区域发展格局等方面进行全局考虑,而且需要有目标取舍。同时,适时研究制定《长江法》,将长三角放在长江发展战略中去思考,以法的形式确定下来,设定底线与红线。此外,要明确部门、地区间跨区域合作机制的主要形式、权利与义务,并强化区域合作监督考核。

其二,加强建设部门条线的流域性与跨部门协调机制。目前很多跨区域协调工作,并不是受制于区域之间的壁垒,而是受制于区域与部门之间、部门与部门之间的不协调。目前,长三角建设推进最顺利的是交通基础设施工作,其得益于前期文件中对于立体综合走廊进行了详细阐述与项目跟进。有鉴于此,长三角需要建设流域性与专项部门相结合的管理机制。

其三,推进省市区域间的跨地区合作发展机制。长三角各区域均在大力推进跨区域合作,各地区可拟出区域一体化合作可供选择的内容清单,根据自身发展阶段与条件,逐步推进。鼓励区域合作的多层次化、多样化,合作机制与内容可以更为灵活。同时,鼓励城市群内各级政府间的跨行政区合作,形成都市圈,更多地引入市场化手段,实现利益的市场化共享,并通过园区合作、项目合作、企业合作等形式,推进区域合作发展。

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