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蔡玉胜:加速世界级城市群的中等城市建设

2017-10-13 11:19 来源:新华网

京津冀区域协同发展进入到“集中疏解”非首都功能的新阶段,新开发热点的出现对区域协同发展方式、增长极、城市群体系等构成重大影响。京津冀城市群的短板在中等城市,发展的潜力所在也在中等城市。在超大型城市和小城镇之间,缺乏中等城市的连接和支撑,城市断层带来城市群的两极分化,从而弱化了超大城市的辐射带动作用,使得京津冀城市群中的中小城市发展缺乏后劲。加速推动世界级城市群的中等城市建设,现阶段主要发力点在于一是推动智慧城市互联互通,二是推进生态环境领域共治共享,三是实现基础设施的互联互通,四是共同建设具有世界影响力的创新发展示范区。

一、京津冀区域协同发展进入到“集中疏解”非首都功能的新阶段

《京津冀协同发展规划纲要》明确提出京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”,并明确提出三省市在协同发展中的各自功能定位。三年来,京津冀三地以规划纲要为统领、围绕各自功能定位进行协同部署、开展产业对接转移、加强公共基础设施建设、推进生态联防联控,取得重要突破。但是,以北京非首都功能疏解为重点的区域一体化进程在实践中仍存在人口限制、生态制约、时间窗口等诸多难题,亟待在区域协同中创新发展思路,寻找新的突破口、寻找区域发展的新动能与提升发展新活力。雄安新区的设立,是中央为解决上述难题做出的重大战略部署。它表明,解决区域协同发展的思路从重视解决“存量”问题向“增量”“存量”联动推进,标志着京津冀协同发展战略进入到“集中疏解”和“优化开发”联合推进的阶段,这个阶段性转换,是区域协同发展的新起点。它预示着区域协同的重点从过去侧重首位城市的功能疏解转换到更加重视城市群的结构体系优化和通过外围跳跃式发展推动中心-外围协同发展的新阶段。

二、新开发热点的出现对区域协同发展方式、增长极、城市群体系等带来重大影响

毫无疑问,雄安新区的开发建设是京津冀区域协同发展进程中的大事件,必将给区域协同发展带来深远影响。

一是区域协同方式更加注重战略规划和全局引导。在过去的三年中,在疏解非首都功能上,采用市场化方式、分散疏解为主,津冀积极与北京央企、教育、医疗机构进行对接,采用搭建平台、项目合作、园区共建、设立分支机构等推进区域协同发展。雄安新区的设立标志着京津冀协同方式由过去首都功能分散疏解转变为分散疏解与集中疏解相结合,通过高标准的新城建设和大力度的政策支持打造非首都功能集中承载地,这是我国探索新型区域协同发展模式的尝试。集中疏解必然伴生着国家战略和全局规划,需要行政引导和整体一盘棋,给区域协同方式带来变化。

二是区域发展从“增长极”到“发展带”扩展。强化新城建设和补齐河北短板,打造京津冀区域新的增长极,是雄安新区建设的目标之一。但雄安新区的定位并不是经济型功能区,由于其经济发展基础、经济总量以及未来支撑其经济增长的土地、水、人口资源的承载量有限,因此,该区域不会成为传统型增长的龙头。雄安新区的城市后发优势不可小觑,其对人才、高端产业的吸引力以及新型城市化建设带来的活力可以预见,如果中央定位和规划顺利实现,该地区很有可能成为本区域的创新极,北京的首都功能、天津的经济功能与雄安的创新功能,将共同推动京津冀区域整体发展的动能明显增加,这将推动区域发展从点到线、面扩展。

三是城市群体系空间结构的优化。打造世界级城市群,是京津冀协同发展的总体定位和总体目标。从世界级城市群建设看,以中心城市功能疏解为契机,打造多核心、网络化的城市群系统,推动城市群合理分工融合是重要经验。雄安新区的设立,将冲击以京津两个超大型城市作为基本架构的既有城市群结构,改善高位序城市规模集聚明显,首位城市与中小城市规模差距大,城市体系不均衡的现状,通过建设绿色生态宜居新城区,提高城市土地空间利用率、提供优质公共服务、提升城市吸引力,有利于促进京津冀城市间的协调发展、错位竞争,实现城市群空间结构的优化。

三、京津冀城市群的短板在中等城市,发展的潜力所在也在中等城市

一是就京津冀城市群而言,衡量成功与否的关键不在于核心城市,而在于能否形成一大批创新型中等城市。从城市群的实际发展历程看,中心城市是否产生带动和辐射作用,促进区域的均衡发展,这在理论界和实践中仍然具有极大争议。当区域经济发展从劳动密集型转向更多依赖人力资本、科技创新后,城市群特别是其中的核心城市因集聚了高级生产要素而拥有更强的竞争力,使缺乏高级生产要素的边缘地区在竞争中处于劣势。因此,城市群的形成和发展并不必然带来城市的良性发展。集群条件下,更需要深入研究优化城市群的结构体系,尤其是中等城市在体系中的基础性作用,形成大中小城市协同发展的合理体系。

在过去25年的快速工业化进程中,大城市(人口超过1000万)往往受制于国有行政部门的僵化体制,在资本积累、吸引外商投资和培养本土企业家精神上并无压倒性的优势,反而那些中小城市借势而为,一举崛起,成为制造业的中心。

京津冀三地间的经济发展差距较大,收敛趋势不明显,在产业配套协作、城市群协同程度和整体竞争力方面更显薄弱。最突出的问题就是城市层级结构不合理,核心的巨型城市过大,中小城市发展相对缓慢,在超大型城市和小城镇之间,缺乏中等城市的连接和支撑,城市断层带来城市群的两极分化,从而弱化了超大城市的辐射带动作用,使得京津冀城市群中的中小城市发展缺乏后劲。因此,优化京津冀城市群结构,促进城市群发展质量的提升,推动京津冀区域协同发展,关键在于重点发展中等城市。中等城市同时具有大城市和小城市的优点,既可以防止大城市病的产生,也利于解决了小城镇过于分散的缺点,集中利用资源。

从现有发展水平看,以天津为例,除滨海新区核心区外,大部分区都达不到中等城市规模,这既影响了天津市城市化质量的提升,也阻碍京津冀世界级城市群的形成。在城市化进程中,应积极发展中等城市,以建设京津冀世界级城市群为目标,积极整合区划,优化城镇空间布局,拓展沿河沿海发展空间,倡导集约发展,构建核心城市、中等城市、特色乡镇为主体的多层城市体系。

二是加快中等城市建设需要立足提升区域整体价值。京津冀区域一体化需要从首位城市的功能疏解入手,转向集中疏解和优化开发联合推动。对京津冀三地而言,面临河北的历史性发展与北京的非首都功能疏解双重机遇,既要加强利用首都的科技、人力资本资源,又要加强同河北在城市开发、中等城市建设等领域的合作,提升京津冀腹地载体能力,激活整个城市群的经济发展,实现区域整体价值提升。围绕雄安新区开发建设,深化京津、京雄、津雄等合作,推动中关村、滨海新区与雄安的深度合作,在高端产业、科技创新共同体、港路联运、自创区合作和自贸区外溢等方面,形成京津冀区域的良性互动发展格局。

四、把握区域协同发展新起点,加速世界级城市群的中等城市建设步伐

应充分把握区域协同发展的新阶段和新起点,发挥京津城市优势,找准发力点,主动融入雄安新区开发建设的国家战略,加快推进京津冀世界级城市群的中等城市建设。

一是推动智慧城市互联互通。绿色智慧是遵循城市规律、缓解城市病、实现区域协同的关键。发挥京津智慧城市建设的经验和优势,促进中等城市开发建设中实现工业化、城镇化、信息化的深度融合,在智慧城市建设中完善信息基础设施及共享平台,推进城市资源共享体系建设,建设智慧政务平台、智慧信用体系,促进津、冀围绕云计算、大数据、物联网等新一代信息技术产业的分工与互补,以专业化市场建设和行业龙头企业培育为抓手促进市场整合,推动产业转型升级。

二是推进生态环境领域共治共享。良好的生态环境是世界级城市群的重要特征,也是城市群发展的立身之本。按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,推动京津冀区域内绿色循环低碳发展,推动能源生产和消费革命。引导京津与雄安新区在循环经济、节能建筑、环保监测、第三方环保服务等领域的合作。把绿色发展理念贯穿于中等城市建设的全程。

三是实现基础设施的互联互通。以雄安新区的开发为契机,优化调整区域交通网络体系,按照网络化布局、智能化管理和一体化服务的要求,加快京津冀城市群交通一体化建设,构建以快速轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络,加快港口群协同化发展,打造一体化国际机场群,提升交通智能化管理水平,提升区域一体化服务水平。

四是联合推动建设具有国际影响力的产业创新中心。加强京津冀科技创新中心、产业转型试验区的互动与合作,大力推动创造创业资源和要素的充分流动,围绕智能产业体系和智能服务体系建设,加大京津冀在高新技术产业和众创空间的合作,在人才、成果、科研转化、科技体制机制等领域联合推出改革举措,建设具备世界影响力的京津冀创新发展示范区。

(注:以上文字仅代表作者个人观点,文字内容未经本网证实,新华网依据会场速记文稿整理,纰漏之处,敬请见谅!)

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