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李京生:不整合产业发展与生活环境,乡村之“美”无从谈起

2017-09-12 14:13 来源:城市中国杂志

从理念和方法上来看,城市规划和乡村规划没有本质的区别,都开始做“人”的工作,但又不是纯粹的项目建设问题,乡村规划的过程更偏向社会学的方法。乡村规划最重要目的是推动城乡一体协调发展。如果将乡村规划的经验扩展至城市社区规划,将城市规划的自上而下的“硬”规划与自下而上的社区“软”规划很好的结合,这就是乡村规划研究的科学意义,可以帮助解决现行城市规划中方法不足的问题。

相比而言,城市用地规划往往有章可循,政府各个部门分工明确。而乡村规划的规划和建设、管理者、参与者很可能是同一批人。

农村的各类用地功能比较混合,用地功能构成和权属非常复杂,存在大量的个体行为,通常以户或村民小组为单位。

如何改善农村的生活环境,如何合理的组织农村的生产生活又不丧失乡村的魅力,也是“美丽乡村”建设的重点之一。

因此,仅仅对乡村生活环境进行规划是不够的,必须对生产生活环境进行全面规划,同时还要考虑到后期建设管理的运营。

虽然《城乡规划法》中并没有明确的规定要村民参与,但提到“要尊重村民的意愿”,村民先决,然后报批,实际上就是自下而上。

随着移动互联网和信息技术的发展,乡村与外界的互动逐渐加强,利益相关者也并非在村的村民,还有更加复杂的角色介入。

因此,理想的乡村规划过程应该包括村民的意愿诉求和村民参与制定目标,不应是规划师意愿主导的过程。

李京生

同济大学建筑与城市规划学院城市规划系教授,博士生导师;上海同济城市规划设计研究院总规划师,中国城市规划学会乡村建设与规划学术委员会顾问。

还“美丽乡村”的本质

Q:“美丽乡村”是最近关于改善农村自然和人居环境,发展“非工”产业的战略,与农业部的主动相比,住建部的参与度不高,甚至有规划师认为“这不是规划”,与自己关系不大。然而一说到 “乡愁”,又是艺术家建筑师打头阵,“社区认同”、“启蒙乡村”、“共同体”、“抵御全球化”,概念层出不穷。您怎么看待关于乡村规划中出现的先是“事不关己”,而后又“一哄而上”的现象?

李京生:“美丽乡村”与乡村规划有关系。中国近代以及改革开放以后,城市和乡村分得太清。

过去的城市规划中只有城镇体系规划涉及乡村,将乡村作为居民点,进行人口分布和产业布局,基本没有更多的考虑,大致了解即止,主要目的是为了编制城市规划。

“美丽乡村”实际上也是一场运动,是“美丽中国”提出之后的“美丽乡村”。相比而言,很多国家的乡村规划交由农业部主管,村庄只是乡村的一个点,总体规划完成之后,这个点就变成建设用地,由建设部门负责聘请建筑师进行设计。

而中国的乡村规划由住建部主管,但实际运行中,生产用地和非农建设用地还是无法统一考虑。如果乡村生产、生活这两个部分没有很好地整合起来,所谓风貌整治和“美丽”也就无从谈起。

没有将产业及用地规划和生活环境整治一起统筹考虑,乡村的“美”是无法实现的。“事不关己”可能是面对如此大量城市规划编制工作,规划师还没有精力来关注乡村的发展,但“一哄而上”说明乡村依然具有魅力。

Q:提起乡村,很多年轻的从业者会想当然地认为“自给自足、与世隔绝”的传统村落。然而实际上只要手工业与农业分离,无论是自生的产业集聚还是通过殖民主义从城市向下渗透,中国的乡村始终是有工业存在的,并且在清末民初出现了一次工业化的高潮,然而乡村工业化为什么没有带来现代化?

李京生:乡村本来就有产业,而现代史主要讲的是工业化的历史。1950年代兴起的人民公社在乡村大办工厂,先是“以粮为纲”,后来“以钢为纲”,大炼钢铁,再后来又提出“工、农、商、学、兵全面发展”。

而在计划经济体制里,原材料由国家配置,乡村企业并不在计划之内,出现了一些“烂摊子”,还破坏了乡村环境。尽管如此,还是有一些社队企业生存了下来,后来叫做乡镇企业。

改革开放初期,乡镇企业又迎来了一次新的浪潮。城市国有企业经过了几十年的运转开始老朽化,很多国有企业产品上下游的很多工序都由一个厂家完成,比如卷烟厂,除了生产香烟,还要负责设计、包装、印刷等,成本过大,一些工种没有分离出去。

同时,家庭承包制实行,乡村大量的劳动力被解放,户籍制度限制使他们不能进城工作,国企的一些工序就被“下放”到成本更低的乡村,还有技术人员业余时间兼职乡镇企业的顾问,例如长三角地区的“星期日工程师”,周末下乡辅导,使得乡镇企业不断壮大起来。

到1990年代初,乡镇企业为国家创造了25%的GDP,异军突起,在计划经济的夹缝中,首先进入了市场。

1992年后,经济特区吸引来了大量外企,内地城市的许多企业开始转型转制,人们纷纷涌向大城市寻找更多、更上游的机会。乡镇企业发展显得有些落后,不光产业失去了吸引力,乡村人居环境也开始恶化。

即使有些地方依托乡镇企业发展了经济,提高了村民收入,但是乡村建设、住宅条件、生活质量、生活环境仍然落后,这就是通常所说的“工业化没有带来城镇化”。这也是为什么要关注乡村规划的缘由之一。

Q:工业化之后的乡村产业发展,用生活环境建设的方式弥补,是否是一种普遍规律?与发达国家的“乡村美化”相比,中国的“美丽乡村”建设有哪些本土性特点?

李京生:乡村工业化原本就有带动乡村城市化目的。几乎所有国家在经历了一轮工业化之后,城市和乡村的环境都非常差。一些发达国家也曾提出过所谓的“美丽乡村”建设。

美国在100年前所提的“乡村设计”也是“城市美化运动”的延续。最早的乡村美化运动就是源于美国的乡村设计。当时是用城市设计的思路和方式去设计村庄和小镇,关注的热点主要在生活环境。

比如城镇建设的形态控制、道路景观和绿化等。中国的大规模工业化比美国晚,现在提出“美丽乡村”,可以看作是“乡村设计运动”的一种延续,但内容有扩展。

当前对“美丽乡村”的理解和认识,见仁见智。就政策而言,“美丽乡村”更多地集中在乡村的风貌建设。“风”和“貌”是两个维度的含义,“风”是一定历史时期的思潮、风格,属于社会经济范畴的概念。“貌”是物质形态,主要指本土固有的形式。

因此,美丽乡村既是物质的,又是精神的。只有建立在产业发展、人民富裕的基础上的美,逻辑上才是对的,才能美起来。

发达国家中有一个国际组织,名曰“最美乡村”,是一个乡村发展交流和经验分享的平台。目前,中国还没有加入。在“最美乡村”的评价体系中,产业、社会和环境方面的内容不是重点,更顾及乡村本土的文化和景观特色。

简言之,其宗旨就是乡村要像“乡”,与城市的景观和风貌要有一个巨大的反差,重点在于体现自然的美和文化的美。

也许是因为在发达国家,乡村的社会经济与中国处在不同阶段,而在中国的“美丽乡村”建设中遇到的问题会更多,更综合。

“城市剥削农村”到底指什么?

Q:目前大家普遍对“美丽乡村”的期待过多。对于乡村规划,您认为在现在这种大部分地区农村在衰败,而小部分地区又出现中国式逆城市化的现象中,当讨论乡村建设的时候我们在讨论什么?

李京生:从《城乡规划法》来理解,乡村规划应该是区域规划的概念,包含很多内容,不只是建设用地的规划。研究乡村发展要以持续的态度,结合历史来看待问题,不应只盯着当下的运动和一些口号。

目前编制乡村规划的大部分人生活在城市,习惯了自上而下的看问题,认为农村的落后是因为村民的思想观念落后,乡村发展需要对村民进行管理、教育和培训。

这种思路反映出规划师不太了解农村的社会资本及其发展的潜力,看到的只是乡村在生态环境保护中的意义,而没有关心乡村社会发展进步的需求。

因此,有些声音反对资本下乡,就不奇怪了。中国的城乡关系发展毕竟比发达国家晚了一大步,存在时间差。

人们对新事物总是保持着一种怀疑的态度,“开发乡村是城里人欺负农民”,“城市发展盯上农村的建设用地了”,“农村要消亡啦”等,这些言论要辩证地看,没有经过系统的研究和实践,都不能全盘否定。持怀疑态度是科学的态度,但并不意味着怀疑的事情就是错的。

Q:您对“城市剥削农村”类的论点及其引发的农村发展战略持保守态度的依据是什么?您认为在顶层设计方面,支持乡村发展的重点是什么?

李京生:“城市剥削农村”的说法主要指封建社会时期,工业革命以来工农剪刀差造成了乡村的贫困,以及乡村的衰退。现在再提这种说法,主要是指城市扩张对农村土地的索取。

即城市建设用地不够时,采取了土地置换、异地置换等办法。依据是农村人口外流严重,外出人口长期居住在城镇,不再从事农业生产,很多祖宅和宅基地还在占用土地,导致农村土地使用效率低下等。

比如,某村庄户籍登记是100户,实际上真正居住的不到20户,有的外出村民已经取得城市户口,但其在乡下仍拥有住房。

因此,有必要对乡村的土地进行确权和梳理。与此同时,城市建设用地又遇到了瓶颈,例如“十八亿亩红线”,希望将农村梳理出来的非农建设用地用于城市建设,在总体上提高国土使用效率。

这种做法有一定道理。人们质疑城市在剥削农村,主要关注的是在土地置换当中的一些社会公平问题。当然处在发展优势地位的城市对农村影响不仅仅在土地方面。

中国是一个以农耕文明著称的农业大国,到1800年,中国的城市化率不到4%,城市主要是“政府大院”,工业和商业的比例都很低,生产总值主要来源于农业与手工业。

为保“一方安稳”,农民安居乐业,就要缴纳高额税费。欧洲从中世纪晚期到工业革命,工商业、金融的产值已经很高,就没必要再向农民征收高额的税费了。因此,很多国家取消了农业税。

现在的发达国家,不仅没有“农业税”的概念,反而通过各种对农产品、农业资源、农业生产的减免和补贴,来促进农业的发展,提高村民的收入。

许多国家对于粮食生产是由政府统一安排,直接向种粮大户发放全额补贴。中国现在还不具备这样的条件,种粮并不赚钱,甚至还赔本,所以“以城带乡”,进行转移支付,反哺农业很重要。

我认为“十八亿亩红线”的底线,是不能撼动的,但是我们真的需要现在这么多农民吗?因此,对于农民要重新定义,简单地按照户口来界定是无法反映真实的情况和有效引导。

有的国家按照收入将农民分为三种类型,以便分类制定政策。一类是收入全部来自于农业;二类是除了农业生产之外,兼有其他工作,但是农业收入大于其他收入;三类是村民的其他收入大于农业收入,但也从事农业生产。这些划分方式我们可以参考。

因此,乡村规划一定要了解村民的收入来源和收入的构成,并进一步了解村民各自的价值取向和发展意愿。上海郊区农村户籍人口约140万人,收入大部分来自工业、服务业以及房产租金,很多财产性收入大于其他收入,纯农人口不到20万人。类似的情况在我国很多大城市周边也存在。因此,从法律和制度层面加快农民身份的转变很重要。

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