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各县争相设市 “县改市”是经济发展法宝?

2017-07-14 11:05 来源:财新网 作者:黄子懿

冰封20年之久“撤县改市”重新开闸。2017年4月,经国务院批准,民政部密集批复了四川隆昌、浙江玉环等六个地区撤县设市,由原属地级市代管。

这一批“县改市”,是中国自1997年暂停县改市审批以来批复的第一批县级市。此前,仅有边疆和少数民族地区因政治或边防需要成功“县改市”,如青海玉树、云南香格里拉、四川康定等。民政部有关负责人表示,当前我国城镇空间分布和规模结构不合理,有序撤县设市对于推进城镇化持续健康发展具有重要意义。

“‘县改市’的工作现在已重新启动了。从我们调研情况看,各地对撤县设市的需求和热情都非常大,积极性很高。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心政策研究院副院长范毅对财新记者表示。

范毅认为,20年来,中国的城镇化已经有了很大的发展,许多县已具有市的经济体量与规模,重启县改市可以使这些县为进城人口提供更好的公共服务;但同时,也需注意设市而导致的形象工程与行政资源配置浪费等问题。

不过,多位学者的研究显示,上世纪90年代的“设市”,对于当地的经济社会发展的助推力并不明显。这一波,当如何操作?

冰封20年后重启

改革开放之后,因城镇化需要,国家启动了“县改市”的步伐。1981年,国务院《政府工作报告》中提出“以大中城市为依托,形成各类经济中心,组织合理的经济网络”。此后,1983年有31个县域改为县级市,并新设7个县级市。

真正的高潮在90年代。1993年5月,国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》,在原有1986年国务院批准试行的撤县设市标准基础上另作修改,明确了适用范围、人口总数、经济指标等,“县改市”进入井喷期。据北京大学国家发展研究院副教授李力行等学者的统计,1994年-1997年,全国共有99个县改市。截止到1998年,中国县级市数量达437个,其中近350个为县改市。

火热的县改市进程中止于1997年。当年颁布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中明确提出,“特别要严格控制中等城市和小城市用地。对城市建设规划规模过大的,要坚决压缩到标准控制规模以内。”即日起,县改市审批冻结。

范毅表示,这主要是因为快速推行的县改市造成了城市规模急剧扩张,带来了土地占用浪费,利用粗放等问题。而当前土地管理已比过去严格许多,同时城镇化进程快速推进——重新开闸县改市有了相应条件。

地方县级政府对此热情一直不减,即使是在国家冻结县改市期间。据《南方周末》2013年统计,自1997年开始,全国至少有138个县(地区、盟)明确提出改头换面的设市设想。

根据公开资料,2013年来“县改市”开闸的风声传出以来,全国各省多县均明确提出撤县改市。其中,陕西有旬阳、勉县、富平、蒲城、靖边、绥德、黄陵、子长、彬县等九县;云南则有水富、禄丰、祥云、罗平、华坪、镇雄、宜良、嵩明、河口、建水等十个县。此外,山东、四川、山西、河南、安徽在内的多个省市都有县明确提出申请或获得上级部门支持。

地方政府为何热衷县改市?据李力行等人的统计,相比于普通的县,县级市在税费收入、审批权限、土地指标、财政供养人口、官员级别等多方面均有更大好处。例如,县级市可按照7%的标准征收城建税,而县则只能征收5%,并且可享有更高的建设用地指标、保留更大比例的土地出让金。

范毅分析认为,县的中心城区为镇,并以此为城市规划和基础设施配置标准。“县级政府是一个区域政府,实际上是管理农村,这是最大的问题。在城市建设、经济管理上,县级市都是高于县的。从省里来讲,县级市的排位也是在县前面的。”

不过,在一些基层官员看来,名声也很重要。全国经济百强县、山东邹平县一位干部就对财新记者表示,“县与县级市区别我也研究过,但真说不出什么大的差别,不过‘市’总是比‘县’更好听。”

设市标准:滞后且未严格执行

在中国人民大学公共管理学院教授叶裕民看来,当初国家叫停县改市还有一个原因,即原有的设市标准滞后且不合理。

当前,中国公开的设市标准依然为1993年民政部颁布的版本,对人口密度、工业水平、非农人口、财政收入等提出明确标准。例如,每平方公里人口密度400人以上的县;县政府驻地镇从事非农人口要不低于12万;乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%,并不低于15亿元;自来水普及率不低于65%等等。

根据李力行等人的研究,1994年-1997年间共有99个县改市案例,但如果严格按照1993年的民政部标准,仅有6个案例完全符合所有指标,另有24个县三项大类指标一项都不满足,但也被批准。“这说明对工业化水平、非农人口、财政实力的设市要求在实践中并没有严格执行。”研究认为。

叶裕民认为,设市标准中对于工业化水平、财政实力等经济指标的规定并不合理,因为这些经济指标均处在动态的发展过程中——以1993年标准为例,地方本级预算内财政总收入最高仅需6000万元以上。“这要在八九十年代是很发达的县,但现在则算很差的县了,所以不应该用动态的经济类指标作为设市的标准。”

据悉,新的设市标准民政部已制定完成。包括国家发改委发展规划司副司长陈亚军在内的诸多人士透露,民政部早前就启动新设市标准的研究工作,并已于2016年完成。

据《贵州都市报》对2017年4月新批复的贵州省盘州市(原盘县)撤县设市历程的披露,新版设市标准与旧版大有不同,包括了城区常住人口、城区公共供水普及率、污水处理率、家庭宽带接入、高中阶段毛入学率、城镇和农村居民可支配收入、城镇和农村居民可支配收入等多项指标。

“据说新版的设市指标更多了。”叶裕民表示,这是将事情复杂化了。她经过研究、对比国外的设市标准后,建议将设市标准简化为镇区常住人口5万人以上,“一个基本公共服务可以被较为充分利用、也可使得公共投资达到规模经济效益的人口规模。”据其统计,如果按照该标准执行,中国现有900多个镇可设市,足以补齐中国城市数量不足的短板,其中大概有500个左右为县城。

在设市流程上,叶裕民建议立法规定标准和整个程序,以降低交易成本和行政成本。“设市会带来行政管理人员的增加,但这远远小于这些城市新发展所创造的公共收入。”

设市之后效果如何?

虽然“改市”能够保证县级地方政府获得更大的社会经济发展权限,不过从90年代的90余个县改市案例来看,设市对于当地的经济社会发展的助推力并不明显。

李力行等人的研究将1994-1997年间县改市的90余个案例与1537个其他县对比,发现改市后的县级市的经济增长率并未优于其他县。同时,这些县级市除财政收入和公务编制人员有更快扩张外,在创造制造业与服务业的就业、以及在教育和卫生等公共服务的指标方面都没有明显胜过县。

研究认为,这背后主要原因包括当地政府在县改市之后失去了发展动力,以及许多县级市的规模过小,自身集聚潜力不足。

“撤县设市对经济增长的影响非常有限,或者说是随机的,所以不要希望这个就能带来跨越、飞越。”范毅对1994-1997年这批县改市案例的追踪研究与同级对比也得出了类似结论。他还发现,该阶段设市的县级市人口增长速度慢于全国平均水平,因而县改市对人口聚集也不一定有效果。

但既已开闸,如何提升批复的县级市在地区经济社会发展中的带动作用?范毅和叶裕民都认为,在“县改市”中应多采用“切块设市”的模式,而非“整县设市”。“切块设市”是指将县城所在镇切块单独设市,“整县设市”则是指将整个县域改为市。此外,还有如福建石狮市采用的多中心组合设市等方式。上世纪80年代县改市启动后,多数采取了“整县设市”模式。

叶裕民认为,整县改市是对“城市是人类空间高度聚集的场所”的本质认识不够,以为城市可以是一个区域,能带动农村发展,但实则未必。

“多中心设市和切块设市相当于是从0-1,整县设市相当于是从1到1.5。”范毅也认为,“整县设市”不应该成为这一批设市推行的主体。“但是下一步,我们看到的一定是以‘整县设市’为主。因为操作容易,不容易带来太大冲击。”

范毅还强调,县改市之后,一定要遵循城市发展规律和区域特色,切记盲目扩张和搞“高大上”。

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