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粤港澳大湾区:如何从“舢板群”变成“超级航母”?

2017-06-01 15:16 来源:南方周末

2016年6月2日,港珠澳大桥最后一座巨型“海豚”钢塔成功完成吊装。(视觉中国/图)

(本文首发于2017年5月25日《南方周末》,原标题为《“把最好的要素放在一起,就是最有竞争力的湾区” 粤港澳大湾区:如何从“舢板群”变成“超级航母”?》)

从“世界工厂”到“湾区经济”,粤港澳大湾区这一中国最具活力与创新精神的区域经济体系,正在国际经济体系内从“追随者”转向“引领者”。

此次规划中的粤港澳大湾区城市群包括香港、澳门和位于珠三角地区的9个内地城市,面积约为5万平方公里,人口超过6600万,经济总量超过1.4万亿美元。仅从经济体量而言,粤港澳大湾区已能媲美传统的全球三大湾区。

只有具备了全球化的产业引领能力和价值链管理能力后,“湾区经济”才能挣脱“世界工厂手和脚”的角色,在以“一带一路”为代表的国际贸易新秩序中,成长为新产业革命时代的“大脑”与“躯干”。

30年,1平方公里

“广州市国家超级计算中心给我的印象特别深刻,我很高兴知道中心的超算资源已经开放给香港的企业、高校和科研机构申请使用。”2017年5月12日上午,香港创新及科技局局长杨伟雄在深圳的“深港合作圆桌会议”上表示,这正是粤港澳大湾区城市群优势互补的反映。

此前数周,香港特区行政长官梁振英率领的粤港澳大湾区考察团对湾区内6个内地城市进行考察。身为考察团成员之一的杨伟雄,肩负着为香港“再工业化”战略引进和打造“创新引擎”的重任,在考察途中关注着任何可能的创新合作机会。

作为香港创新及科技局首任局长,杨伟雄几个月前又获得了一项“新头衔”:港深创新及科技园联合专责小组港方“园长”,中方负责人则是深圳市副市长。

2017年1月由港深政府签署合作备忘录共同打造的“港深创新和科技园”,位于深圳与香港接壤的落马洲河套地区,占地规模87公顷,面积为香港现存最大科技园区的四倍,也是香港有史以来最大的创新科技平台。

科技园的目标是吸引国内外顶尖的企业、研发机构和高等院校进驻,并打造粤港澳大湾区科创发展的“超级航母”,成立至今香港特区政府已投入超过180亿港元。

杨伟雄表示,在各方努力下,世界顶级创新科技机构麻省理工学院、瑞典卡罗琳学院及芝加哥大学已先后在香港设立国外研究中心及亚太基地。

然而没有人能想到的是,今天这一寸土寸金的科技园区,昔日竟是难以开发的河套滩涂。

“河套地区这一平方公里的土地,是深港早年治理深圳河的产物。”1986年便担任深圳市副市长的张鸿义回顾道,在他从中国银行深圳分行行长转任深圳市副市长时,港深政府已就深圳河治理谈判多年,但由于管辖权争议一直未有结果。

直到他1994年离任深圳市副市长前夕,双方经过8年努力才终于形成“共同治理”的共识,并获中英两国政府批准。而在此后的二十多年间,就河套地区这一“插花地”(管辖权没有明确归属的区域)如何开发管理,又形成了反复争议与论证的“拉锯战”。

直到2016年下半年,借助粤港澳大湾区规划升级为国家战略的东风,港深两地政府才终于形成“共同开发”的共识,并获得国家认可。

“今天重提这段往事,只是想说明历史上任何一点进步都来之不易,我们应当倍加珍惜。”在张鸿义的这番感慨背后,河套地区30年从争议到合作,从“共同治理”到“共同开发”的漫长转型,见证了粤港澳大湾区城市群之间“从竞争到融合”的一段曲折历程。

“最好的要素整合起来”

2017年3月,全国两会政府工作报告中正式提出要“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”。李克强总理在4月11日接见候任香港特首林郑月娥时再次强调这一点,这一信息随即在资本市场内掀起了波澜:4月11日午后A股市场内“粤港澳自贸区概念股”全面爆发,并在其后数周的大盘回调等市场动荡中持续高居涨幅榜前列。

在资本市场“概念爆发”之际,早已深耕多年的区域融合与对接也在提速推进中:4月20日,深圳前海管理局副局长唐绍杰披露,2017年前海预计出让土地面积27万平方米,超过此前三年出让总面积的一半,其中至少三分之一将向香港注册企业“定向供应”。

作为这一土地供应的核心区域,前海蛇口自贸区于4月8日公布妈湾片区规划,通过2.9平方公里开发计划释放价值千亿的土地储备,以创建“一带一路国际经贸合作区”。

5月2日,港珠澳大桥主桥海底隧道正式对接;此前一天,连接珠江口东西两岸的深中通道进入实体工程施工阶段。香港特首梁振英在其网志中,除了聚焦这两大基建工程的重大进展外,还提到虎门二桥、高铁香港段及莲塘香园围连接路和口岸等一系列基建项目,并指出:“这些重大基建,一浪接一浪地落成后,香港和大湾区其他城市之间的地理和时间距离将大大缩短,香港人的生活和事业发展空间将会有突破性的变化。”

“如果把大湾区中最好的资源和要素放在一起,这个湾区是全世界最有竞争力的。”香港大学金融与公共政策教授肖耿说,“但是它们现在还没办法放在一起,因为你从香港到深圳过个关就要花很长时间。”

在肖耿看来,粤港澳大湾区未来的发展目标就是把湾区中“最好的要素整合起来”以构建全球领先的竞争力,而在这一要素资源的整合过程中,“决定你竞争力的恰恰是你的管理瓶颈和潜在风险等‘短板’,它们决定了整个大湾区未来全球竞争力的上限”。

在全国两会政府工作报告中正式提出要“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”后,过去二十多年间被民间、学界广泛讨论,并先后被纳入多级区域发展规划的泛珠三角“9+2”城市群发展规划,进一步被提升为国家战略层面的“湾区经济圈”。

所谓“湾区”,指的是沿海口岸城市群和港口组成的区域,其经济发展被称为“湾区经济”。目前全球有三大著名湾区,即东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区。在过去三十年中,三大湾区已成为引领全球科技创新和经济发展的重要引擎。

此次规划中的粤港澳大湾区城市群包括香港、澳门和位于珠三角地区的9个内地城市,面积约为5万平方公里,人口超过6600万,经济总量超过1.4万亿美元。仅从经济体量而言,粤港澳大湾区已能媲美传统的三大湾区。

在中国经济体系内,只占不到1%土地和5%人口的珠三角地区,产生了超过十分之一的GDP和四分之一的出口量;在过去30年中吸引了超过1万亿美元的外商直接投资,并创造了中国对外直接投资总额的五分之一,成为推动中国改革开放的重要“引擎”之一。

但与此同时,区域内城市经济发展的巨大落差,同质化竞争所形成的重复建设,以及“一国两制”及多关税区体制下的资源流动阻滞等因素,令这一体量庞大的城市群迟迟未能形成以统一市场为标志的“湾区经济”模式。无论是内部经济发展效率,还是外部经济辐射拉动能力以及对全球科技创新与经济发展的引领能力上,粤港澳地区仍与传统三大湾区有着较大差距。

从区域规划到国家战略

深圳综合开发院常务副院长郭万达认为,粤港澳大湾区城市群的规划并不是一件“新鲜事”:从学术界讨论到地方政府规划,再到国家战略的提出,粤港澳区域从“城市群”到“大湾区”的规划理念已经延续了二十余年。

他认为从规划角度而言,大湾区规划实际上跟“十二五“期间就已经展开的”世界级城市群规划”有重合之处,“但是为什么在这个时候,会变成一个由中央主导的区域性规划?”

香港“一国两制”研究中心总研究主任方舟对这个问题做出了自己的解答。他认为中国城市化发展路径在过去三十年中发生了很大的转变,从早期“严格控制大城市、积极发展中小城镇”的规划理念,转向“十一五”规划期间开始推动的“城市群”发展战略。

在这一城市发展理念的转向下,中国形成了数十个人口三千万至五千万的“城市群”雏形,方舟认为,未来十年中国可能出现十几个人口与经济规模接近韩国等“亚洲四小龙”的核心城市群经济体,“这是一个很大的发展”。

从国家层面而言,这数十个发展中的城市群需要引领经济和创新发展的“龙头”,这就是在“十三五”规划中提出的三个重点发展区域:“一带一路”“长江经济带”和京津冀经济圈,它们分别代表着不同的经济发展模式及辐射拉动区域。

从这个意义而言,此次粤港澳大湾区规划被提到政府工作报告中的特别意义,就在于过去由地方主导、“自给自足”式的区域发展规划,被提升到了“国家战略”的层面,将承担起引领和拉动全国乃至全球创新经济产业链的重任。

“都说中国是‘世界工厂’,但坦白说我们只是世界工厂里的‘手’和‘脚’,大脑和躯干还在欧美发达国家内。”麦肯锡全球副董事陈洸对南方周末记者说。他曾参与前海蛇口自贸区规划设计。

手脚和大脑的区别,就在于市场要素流动的密集程度。麦肯锡关于全球贸易中物流、服务流、资本流和数据流等要素流动变化的一项研究显示,过去30年间全球贸易中的物流量增加了近10倍,数据流增加了7倍,同时北美和欧洲长期占据着这“要素流”汇聚的中心。而中国虽然在近年的物流和资本流动中排名前列,但在服务、数据和人才等多项要素流动数据上,显著落后于世界发达地区。

过去十年间,随着各国贸易保护主义的抬头,以进出口贸易为核心的中国经济增长模式,面临着新的挑战与转型。在这一转型过程中,中国政府提出的“一带一路”合作倡议,正成为影响全球未来贸易格局与趋势的“新连通方式”。

与这一新连通方式密切相关的,是一场席卷全球的新技术革命。曾因背负“山寨”之名而被质疑的深圳,却在包括电子信息、基因工程和新能源应用等诸多新兴产业领域内,一举跨入全球创新科技的“第一方阵”。

而在深圳之外的珠三角地区,多年代工制造模式下形成的“富有弹性的区域生产网络”,共同构成了让华为等创新型企业得以通过“协同制造”迅速扩张产能,自身则专注于研发创新的“创新产业链”和产业集群。

“产业集群具有非常明显的先发优势特征。”陈洸对南方周末记者解释,一旦形成某个产业集群后,后续的产业元素就会自发向该产业集群所在地聚集,令后来者很难追赶和超越。

在他看来,深圳和珠三角地区正在多个新兴产业领域形成具备先发优势的产业集群,自身也从早期纯粹的“生产制造基地”,向更具外部辐射和引领能力的“产业引导者”转型。

而在这一从“追随者”到“引领者”的转型过程中,本土企业家们缺少的不是技术或资本,而是“对全球复杂性的认知和管理技能”。

而这恰恰是香港的强项:作为全球最自由的经济体,香港以其对国际法律和会计准则的承诺而成为国际金融中心;同时拥有着紧密联接全球的交通、信息与人才通道;其国际化企业家们在全球化的品牌推广和战略投资方面也更加出色。

在陈洸看来,聚集在深圳和珠三角地区极具创新与活力的产业集群,要成为“世界级的产业引领者”,还需要注入“国际化”的基因。包括前海自贸区和河套创新科技园在内的港深融合区域,正是这些优秀企业融合“创新”与“国际化”两大基因,成长为“世界级企业”的关键“跳板”。

麦肯锡提出前海自贸区未来的三大发展理念:“跨国产业链创新”“全球价值链升级”和“国际供应链管理”,从某种意义上而言,这也是粤港澳大湾区未来的发展方向。

只有具备了全球化的产业引领能力和价值链管理能力后,“湾区经济”才能挣脱“世界工厂手和脚”的角色,在以“一带一路”为代表的国际贸易新秩序中,成长为新产业革命时代的“大脑”与“躯干”——而这也正是大湾区规划被提升到国家战略层面的深层意义所在。

香港“一国两制”研究中心总研究主任方舟认为,未来十年中国可能出现十几个人口与经济规模接近韩国等“亚洲四小龙”的核心城市群经济体。(南方周末记者 黄河/图)

“大门敞开了,很多小门还关着”

与三大湾区在统一的制度和市场基础上,由核心城市衍生扩展形成的“湾区经济”模式不同的是,粤港澳大湾区从诞生伊始便面临着错综复杂的体制与市场格局。

有研究者把粤港澳大湾区的特点归纳为:一个国家,两个制度(一国两制);三个独立关税区(粤、港、澳)下的“多核心”区域经济体系。

深圳市发改委区域规划处处长卢文彬认为,在这一涉及11个城市诸多方面的区域性规划中,关键在于如何在“一国两制”的制度框架下,促进湾区内各城市间人流、物流、资金流与信息流等要素的真正高效便捷流通。

卢文彬坦言,在现实中阻碍这些要素流动的障碍非常多,“现在的问题是大门都敞开了,但很多小门还关着”。

从2003年内地与港澳《更紧密经贸关系安排》(CEPA)签订,到2010年前海深港现代服务区(自贸区前身)的设立,在顶层设计上为粤港合作与深港融合打开了政策“大门”,但是由于在合作过程中的种种政策限制、利益冲突与意见分歧,导致这两扇“敞开的大门”内,许多具体的开放与合作政策措施至今未能落实。

港深跨境交通设施建设与对接是粤港澳大湾区核心区域融合的“硬件基础”:深港两地每天高达60万人次的跨境客流量,成为体现大湾区内部融合与要素流动的重要指标。

“城市竞争”本身并没有错,甚至可以说如果没有城市发展中的竞争与博弈,就不会有今天的“深圳奇迹”和充满活力的粤港澳大湾区。但在陈洸看来,珠三角乃至中国城市化的早期阶段,不可避免地陷入了某种“同质化竞争”状态。

“中国城市化的发展速度是世界经济史上罕见的,但在快速成长的过程中,大家难免都学着类似的样板,长得越来越像。”陈洸表示,在城市化早期大家起点差不多,通过模仿式成长“拼速度、拼规模”有其合理的一面。但在城市群内部圈层定位与功能分化日渐清晰的今天,再像早期那样去追求城市规划与产业配置的“大而全”已经变得没有必要,“不同城市应当及早明确自己在未来城市圈中的功能地位与发展方向,成为城市群中更加有机的组成部分,而不是陷入过去同质化的竞争模式”。

没有这一城市角色的蜕变和竞争模式的转型,未来的粤港澳大湾区依然只能是“绑在一起的小舢板”,而不是一艘能够在国际经济海洋中远航的“超级航母”。

这一从“舢板群”到“超级航母”的艰难蜕变与转型,需要的不仅仅是大湾区内部交通运输等硬件设施的“互联互通”,更有区域内城市与社会公众之间的互信机制与观念接轨等更加关键的“软件互通”。而这一“操作系统”层面的“软件互通”,并非靠规划和设计就能完成,更需要来自社会各个层面的文化交流、思想碰撞与理念沟通。

正是在这个意义上,香港特首梁振英强调,香港与大湾区城巿的合作要真正发挥作用,就“不可以由政府主导一切”,一定要“社会各界一起参与”。

杨伟雄参加的“深港合作圆桌会议”正是“社会参与”的范例之一:这个由深港两地社会智库共同创办的“圆桌会议”中,汇集了两地政、商、学界知名人士与社会精英,对深港合作中的诸多重大话题展开深入讨论,并将其研究成果提供给两地政府有关部门作为决策参考。

在大湾区内各个城市里,类似的交流与沟通在社会每一个层面中进行着,而这些思想交流与沟通所带来“理念互通”,正成为与基础设施“互联互通”同样重要的城市融合动力机制。

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