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刘士林:雄安新区规划遐想

2017-05-09 16:35 来源:中国建设报 作者:刘士林

雄安新区如何规划?引起业内人士无限遐想。在具体的产业、交通、人口等专项规划前,笔者认为要先把新区的战略定位、战略框架和战略重点勾勒好。

战略定位:国家新型城镇化规划示范区

雄安新区是《国家新型城镇化规划》推进过程中批准设立的规格最高的国家新区,因此,在战略定位上不仅要和新型城镇化战略保持高度一致,还应在解决旧城镇化的主要问题及后遗症方面发挥重大引领和示范作用。

“十三五”规划提出的“新型城市”,目前还没有成功的建设样板。因为要在现有城市基础上建设新型城市,难度太大、成本太高并需要假以时日。而如同一张白纸的雄安新区则具有得天独厚的优势,因此,在研究雄安新区的战略框架时,必须把旧城镇化后遗症、国家新型城镇化综合试点及“十三五”新型城市放在一起统筹考虑、“打包解决”。这就要求在规划编制之前,必须明确划清新型城镇化和旧城镇化的界限,并将此战略定位贯穿于规划编制的整个过程中。这是编制雄安新区规划必须确立的战略问题意识。

从实践上看,国家发展改革委联合11部委组织实施了国家新型城镇化综合试点工作,目前已发布3批,分别是2015年2月第一批62个、2015年11月第二批73个、2016年12月第三批111个,涵盖了省、市、县、镇等行政单元。从总体效果看,可以说参差不齐。在编制雄安新区规划时,如何充分吸取试点规划经验,率先走出一条新型城镇化发展道路,也是在“画图”之前就要解决的。因此,雄安新区应以“国家新型城镇化示范区”作为自身的战略定位,深刻把握和体现“千年大计、国家大事”的科学内涵,在总体思路上坚决摈弃旧城镇化及其“先建设,再改造”的老路子。

战略框架:“1+5”为核心内容的“新型城市”

从改革开放以来的城镇化经验看,和最初的深圳、浦东有所不同,雄安新区面临的主要挑战之一是“颇为用钱苦”,即作为一个低水平的城市化区域,在国家战略红利和各种社会资源大规模、快频率、高强度的注入和集聚下,如何为雄安新区的高水平建设和可持续发展搭建一个尺度适当、富有弹性的战略框架。作为我国新型城镇化的有机组成部分,雄安新区在战略框架上并不需要“一切推倒重来”,而应与已有的战略规划密切联系起来进行交互设计。由于《国家新型城镇化规划》和“十三五”规划在时间上完全叠合,加之后者在五大发展理念指导下补入了新精神和新要求,因此,“十三五”规划提出的以“1+5”为核心内容的“新型城市”,作为我国新型城镇化探索的结晶和集大成,也是雄安新区规划建设应遵循的基本战略框架。

所谓的“1”,是“建设和谐宜居城市”。“十三五”规划的具体表述是:“转变城市发展方式,提高城市治理能力,加大‘城市病’防治力度,不断提升城市环境质量、居民生活质量和城市竞争力,努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的城市。”这是“十三五”时期新型城镇化建设的主要发展目标。

所谓“5”,是对“新型城市”的具体界定。“十三五”规划的具体表述是:“根据资源环境承载力调节城市规模,实行绿色规划、设计、施工标准,实施生态廊道建设和生态系统修复工程,建设绿色城市。加强现代信息基础设施建设,推进大数据和物联网发展,建设智慧城市。发挥城市创新资源密集优势,打造创业乐园和创新摇篮,建设创新城市。提高城市开放度和包容性,加强文化和自然遗产保护,延续历史文脉,建设人文城市。加强城市空间开发利用管制,建设密度较高、功能融合、公交导向的紧凑城市。”由此可知,新型城市规划建设主要包括5方面的内容,即绿色城市、智慧城市、创新城市、人文城市和紧凑城市。这5个城市建设目标,既充分研究了世界城市发展的规律和趋势,又吸收了我国城市现代化建设的经验教训。抓住了这5个城市目标,也就抓住了雄安新区规划的重心。

战略重点:以规划预防城市“过度集聚”

城市发展离不开“集聚”,但过度“集聚”就会导致城市病。所以,在新区规划的起始阶段,应认真研究环境、经济与人口等因素的错综复杂机制,通过制定适当政策和科学编制发展规划,促进经济、产业、人口等有序集聚,引导人口与资源多点、多线、多面布局,既要防止“过度集中”,也要解决“过于分散”,把能想到的问题都解决在萌芽阶段。

目前的城市规划,大多会碰到“轴”、“带”、“区”、“点”等概念,都会看到“上下左右几个圈”再加“几个纵横轴线”的图示。沿“轴”、“带”分布的“集聚区”、“功能带”、“增长极”、“示范点”等,既是基础设施建设、投资、房价飙升、公共服务密集布局的空间,同时也是城市不健康的病灶和症结所在。要改变旧城镇化的规划思路,需要确立一种“集中+分散”的基本思路,做到“该集聚时集聚,该分散时分散”。

和一般新区遇到的“卧城”、“鬼城”、“产城不融合”等问题不同,可以预言,在未来的相当长的时期内,雄安新区的主要任务是防止“过度集中”。在这方面尤其可以北京为戒,并对已存在和可能出现的雾霾、拥堵、房价高、上学难、看病难等“大城市病”有所准备。但同时也要防止因制定过多的限制性政策,造成未来人口结构失衡、人气低迷、产城不融合等“供给侧”问题。

(作者系上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家)

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