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国家中心城市之争可休矣

2017-04-13 17:29 来源:中国经济时报 作者:宣晓伟

这种“给帽子、吃偏饭”的行为,根本上不利于地区之间良好竞争环境的培育、不符合新形势下区域政策转型的大方向。

当前,各地争当国家中心城市,似乎已到了白热化的阶段。传言中的国家城市中心只有11个,而认为自己有资格去获取这个称号的城市,可远不止这个数目,僧多粥少,竞争激烈,一时之间成为媒体关注的焦点、坊间热议的话题。目前这一轮炒作可能以职能部门发文辟谣的方式暂时告一段落,住建部门声称:“正在研究编制的《全国城镇体系规划》还尚未上报到住建部,该规划方案中也没有‘4个全球城市和11个中心城市’的提法”。

然而,树欲静而风不止。各地争取国家中心城市的动力和愿望,不会因为这一纸通告而泯灭。各地之间的竞争,也会更多以私下的方式而非在公开媒体上进行。地方上对于国家中心城市的热情,是很可以理解的。一个城市,一旦获取了国家中心城市这个称号,好像立刻有了鹤立鸡群、高其他城市一等的感觉,能够在激烈的城市竞争中拥有明显的优势。此外,作为国家中心城市,也常常预期会获得国家在投资、金融、外贸、财政、土地等方面的特殊待遇和优惠政策。所以,无论是面子,还是里子,国家中心城市这顶“帽子”对于地方而言,看起来都是巨大的收益,无怪乎不少城市甚至要将其当作政府工作的重要目标之一。毕竟在自己任上获得国家中心城市的荣誉,对各城市的书记、市长们而言都是值得大书特书的成绩。

许多部门热衷于发“帽子”,也是很可以理解的。一方面,作为国家的职能部门,出于各自的角度对于国家未来发展进行展望和谋划,对不同地区、各个城市进行定位和指导,也是部门顺理成章的分内之事。另一方面,“帽子”在手,职能部门在与地方打交道时也有了更多的主动和优势。因此,无论是具体职能的客观需要,还是实际利益的主观诉求,造“帽子”和发“帽子”已经成为了不少部门开展工作的主要手段和重要内容之一。

从以上的逻辑来看,就解释了为什么目前各种各样的称号满天飞,一个城市可以头戴几顶、十几顶甚至几十顶不同的“帽子”。国家中心城市之争是这个“帽子”争夺游戏中最新,但显然不是最后的一个。如上所述,这种造“帽子”、发“帽子”的行为有其合理性和必然性,职能部门推动了自身的工作、地方政府获得了想要的称号,各取所需、皆大欢喜。然而它也带来了不可小觑的负面影响。

首先是破坏地区竞争的公平性。众所周知,激烈的地区竞争是改革开放以来经济社会快速发展的重要动力之一。在竞争中,最为重要的是保证公平性。在一般的市场环境中,任何影响竞争公平性的行为都会受到制止甚至严惩,例如反垄断法下对于违规企业的重罚。同样,在地区竞争中也需要保证公平性,动辄将一个地区、一个城市冠以国家战略区域、国家级城市等称号,是对竞争公平性的严重破坏。因为那些地理相邻、条件相仿而又被排除在外的地区和城市,就成了事实上的最大受害者。

其次是扭曲了地方政府的激励环境。本来地方政府需要把精力集中在如何搞好本地经济社会发展上,应该眼睛向内,练好内功。但在“帽子”频频发放的情况下,使得各级地方政府更注重向中央要名号、要政策优惠,不利于地方政府埋头做好改善本地发展环境的实事,造成了一些地方干部不合适的竞争心态和相互攀比的浮夸行为。

再次是国家的政策意图难以保证。将一些地区和城市冠以国家战略区域、国家级城市等名号,本质上是一种“扶持和挑选优胜者”的行为。在产业政策上,无论是在理论上和现实中,对企业和产业的扶持已经有大量的总结和教训,政府应当与产业和企业保持适当距离,尽量避免直接参与到“挑选优胜者”的活动中,已经成为了一种共识,因为要预先准确地找出“优胜者”并加以扶持,并非易事。同样在区域政策上,各职能部门也很难保证所挑选的区域和城市最终一定能发展成功,区域政策的实施,应当充分吸取产业政策的教训。

事实上,目前许多区域政策出台的过程中,很大程度上受到了地方和部门的影响,中央贯彻自身意图、设置相关议题和推进相应举措的主动权反而被削弱,各种“帽子”过多过乱,越来越趋向于碎片化,模糊了国家真正的战略意图、影响了国家战略举措的实施。

可以看到,在改革开放初期,采取给“帽子”、给优惠的方式,选择几个地区进行试点,是推进改革开放的合理且必要之举。然而在三十多年后的今天,地方政府业已形成了激烈的地区竞争,甚至导致了严重的市场分割和地方保护主义现象,对我国整体经济效率的提升构成了明显的障碍。所以,如何维护竞争公平、打破地方保护、推进区域之间的合作,应当成为新形势下政策的重点。

目前对于那些落后偏远地区,出于缩小差距、共同发展的要求,中央给予一定的优惠和补助,是必要的。然而,动辄将一些地区和城市冠以国家战略区域、国家级城市等名号,却应十分谨慎,应该看到,这种“给帽子、吃偏饭”的行为,根本上不利于地区之间良好竞争环境的培育、不符合新形势下区域政策转型的大方向,从这个角度来看,当前的国家中心城市之争,可以且应该休矣。

(作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员)

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