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善作善成,久久为功——北京市规划和国土资源管理委员会主任魏成林访谈

2017-02-16 08:53 来源:cityif 作者:记者 文爱平

记者:美国规划大师迪尔曾指出,“城市规划就是政治”;刘易斯·芒福德也说过:“真正影响城市规划的是最深刻的政治和经济的变革”。您如何看待城市规划与政治的关系?

魏主任:

事实上,现代城市规划自诞生之日起,就不是一种简单的技术手段,规划师们对于城市理想状态的构想,是以符合具体的政治目标为首要任务的。

城市规划的目标很多。我觉得最应该特别关注的是规划的政治目标。现在,不善于从政治角度来思考问题是我们规划师的短板。但城市规划不能不讲政治,特别是在北京。在首都,政治目标一定是首要目标,必须从政治和全局的高度统筹谋划规划。城市规划师不仅要有精湛的专业技术水平,还要有很强的政治敏锐性和准确的判断力。2014年,习近平总书记视察北京,肯定了首都四大核心功能,其中政治功能是最重要的。2016年,党的十八届六中全会明确提出,党员干部要自觉增强“四个意识”:政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。其中,政治意识也是排在第一位。所以,中国梦实现两个一百年的奋斗目标、四个全面的战略布局、五大发展理念,以及最近中央经济工作会议习总书记的重要讲话精神,都是我们在规划管理、规划编制过程中,在研究问题、思考问题时需要落实的,要学会从政治上分析和掌握,并与具体的规划业务工作结合起来。如通州副中心的规划,目前已基本完成了155平方公里的总体规划、城市设计和6处重点地段的详细城市设计内容。2016年12月16日,中央经济工作会议,总书记明确提出,特大城市要加快疏解部分城市功能。通州副中心的建设就是以疏解非首都功能为主的建设,但哪些功能疏解到副中心,该如何承接,放在哪儿,怎么放?这都是下一阶段我们做通州副中心详细规划时需要重点考虑的。

如控制人口,这也是京津冀协同发展中提出的要求,以前没有刚性目标,现在人口控制有了“天花板”,2300万。从规划的角度来说,我们在控制人口上要如何做,如果超了怎么办?必须要有一个整体的大局的观念和管控措施。如城镇建设用地的基本数据要摸清,到底还有多少地?北京城乡建设用地总规模是2800平方公里,但能储备的土地还有多少,这涉及到“十三五”期间,或者说到2020年,我们还有多少地可推向市场,底数要弄清。同时要考虑,这些地推向市场后能解决什么问题,与疏解人口、城乡一体化有什么关系。城六区必须严格控制功能,严格控制人口,严格控制增量,严格控制规模,每个区有多少地,要算总账,别像过去一样,把“肉”给吃了,把“骨头”留下,最后只能“摊大饼”。另外,我们还要考虑现状的中心城区,尤其是东、西城,如何通过规划更好地为政治服务,保障政治功能的发挥,如何改善目前的交通、环境、安全、消防、防灾等。

记者:过去20年,我国城市普遍经历了以人口集聚与规模扩张为特征的快速发展阶段,不断将城镇化水平推向新高。而近年来随着人口、资源、环境压力与矛盾的显现,这种以增量土地换取发展的方式愈发显得难以为继。在此背景下,许多大城市纷纷提出优化建设用地存量,实现建设用地减量等方式作为解决当前发展瓶颈的积极探索,并将“存量与减量”的思路纳入到城市新一轮的总体规划编制当中。请问北京城乡规划将如何应对存量与减量时代的到来?

魏主任:

虽然在北京的城市性质中没有提经济中心,但经济是我们回避不了的问题。我们的规划经常受到经济发展的冲击,这些年城市“摊大饼”,增加容积率,跟经济发展的诉求不无关系。可以说,经济对城市的影响比其他方面更大。现在北京经济发展的定位很明确,就是服务业、创新科技,一般的制造业,一般的工业要控制,要疏解。需要把控的是,落实到具体项目上必须实实在在的是创新科技。一般产业用地年限为50年,工业用地是50年,商业用地是40年,办公用地是50年,从现在产业更新的速度来看,50年过长。如亦庄开发区的诺基亚手机,刚落户时,是个新的经济增长点,但没几年就在市场竞争中落伍了。也就是说高科技产业虽然附加值高,但它们不像传统工业那样经过几百年的发展过程,比较成熟和稳定。新兴高科技产业,可能你今天还处在行业尖端,但明天有了新的更新换代的产品后,很快就落后了。所以我们的土地利用政策要更有针对性,要试点弹性供地。同时,为了控制中心城区,包括通州副中心、重点新城的发展规模,今后对新增用地要实行增减挂钩。这是什么概念呢?2006年,土地利用规划的指标是到2020年控制在2700平方公里以内,我们正在编的新版总规作了调整,增加了100平方公里,为2800平方公里,而实际上,现在的城乡建设用地总规模是2900多平方公里,比规划多出100多平方公里,这样就得压缩,必须压回到2800平方公里。增量规划我们会做,但减量发展,我们不太会,也不愿意。这跟过日子似的,要扔掉什么东西都舍不得。北京的发展已经进入一个减量发展的阶段,不像过去,都是增量式的发展,现在不行,没有增量空间了,所以增减挂钩是今年工作的主题。要想建一平方公里,得拆两平方公里,比如拆十建五,或拆二建一,各个区都有指标,朝阳区发展的最快,超得最多,任务最重。这在实际工作中都是有难度的。

记者:环境与发展是当今人类面临的两大主题。随着城市化进程的推进,这一方面加速了社会经济的发展,同时也带来了一系列城市能源和生态环境问题。如何通过城市规划,实现有效利用能源,保护和改善生态环境,以促进社会、经济、环境的协调与科学发展?

魏主任:

现代城市建设中应注重生态环境与城市规划的协调发展。绿色是生命的象征、大自然的底色。绿色更代表了美好生活的希望、人民群众的期盼。民有所呼,党有所应。在党的十八届五中全会上,提出创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展理念”,将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念,作为“十三五”乃至更长时期我国经济社会发展的要求。营造良好的生态环境,我们现在通过规划大面积的城市郊野公园、湿地来实现。按国土规划的要求,包括北京等在内的106个重点城市周边将划定永久基本农田。目前,已经完成了对这106个重点城市周边现有耕地分布、面积、质量分析评估。这106个城市正抓紧开展调查摸底、核实举证,确保城市周边、交通沿线优质耕地和已建成的高标准农田全部纳入永久基本农田划定任务。从空间功能来看,永久基本农田一经划定,不得随意调整、占用,这条“红线”将引导各地探索串联式、组团式、卫星城式的新型城镇化发展道路,逐步形成合理的空间开发格局。现在北京正在落实这项任务,但划定工作确实是“一块很难啃的硬骨头”,“不让划”“不敢划”“不愿划”等问题普遍存在,与划足、划优、划实的工作要求有一定差距,各个区都希望划少些,实际上我们已经是减了一半的量。原先规划是288万亩的永久基本农田,现在是150万亩,但在落地时还有很多协调说服工作要做。绿色发展,生态文明建设,还需要注意资源能源的高效利用。能源结构改革、降低能源消耗已成为国家关于节约资源、保护环境及可持续发展的方针政策。其中,矿山环境整治是一项重要内容。北京原有600多座矿山,现在关得只剩下不到20个了,在关闭取缔开采不合理、不规范矿山及对矿山地质环境进行修复的同时,对暂时保留的矿山则开展抑制烟尘、达标排放、恢复生态等绿色环保建设。目前,我们也在与相关企业研究对建筑垃圾,还有垃圾焚烧后飞灰的处理。怎样能减少或杜绝对环境的破坏和影响,专家们可以研究一下,有无比现在更好的办法。这是环境保护的课题。

记者:在国内,尤其是近几年,“智慧城市”理念获得不少地方政府的认同,智慧城市的规划和建设呈星火燎原之势:北京、天津、上海、重庆……越来越多的城市将智慧城市的建设提升到战略层次。面对智慧城市的机遇和挑战,首都城市规划将如何应对?

魏主任:

城市规划需要瞄准智慧城市的目标。北京是首善之区,又是创新城市。在城市设计、城市规划和城市管理上,北京是全国应用现代科学技术最多的,这不仅仅是在软件技术的开发上,在实际的使用与操作上,也应该是最好的。一方面,北京有人才优势和资金实力,另一方面,最重要的是有这个必要,作为一个特大城市,如果还按原有的传统手工作业方式,已经不可能把城市规划设计好,管好,必须借助高科技的手段。现在我们也在做这方面的工作,准备建造一个三维的立体的地形图,从城市设计,到规划的审批、验收,房屋的登记……凡是和空间有关系的,都在这一平台上办理和管理。这平台也不仅是规划、土地使用,建委、发改、统计、工商,等等,所有的单位,只要发生空间数据关系,我们都要在一个平台上作业。土地利用的批后的管理也很重要,如闲置土地,要装摄像头,全天候监管。开工后可以转给市建委对工地管理使用。对违法用地的监控,我们已装了有六七百个摄像头,理论上对永久基本农田进行监控的覆盖率达到96%。有了摄像头就可以24小时看到永久基本农田是不是被占了,是不是有人在这儿挖土,发现后可以很快处理。以前我们利用卫星的监控最快三个月才能出结果,然后还要比对,效率不高,等查出来后,人家早就盖好了,再拆难度很大,工作很被动。对地质灾害也要采取技防手段,用科学技术手段监测隐患点的变化情况,这样就更精确,把握更大。

记者:“新常态”下,如何做到规划先行,民生为本?

魏主任:

新常态下,我们的城市规划与民生建设要有新思路。2016中央经济工作会议上表示,要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位。即住宅的定位要回到住宅的本质功能上来。现在由于住宅吸引的资金量比较大,容易被炒为金融次生产品。为了防止杠杆化,防止出现地王,现在采取双限,即限房价、竞地价,来稳定2017年房价。同时,我们还要考虑适当增大住宅的土地供应,但建设用地有个“天花板”的问题。增加供应是为了什么?是为了解决大杂院里的居民、本市户籍人口和一部分常住人口的住房问题。但如果吸引更多的人进来就不行了。所以我们要做调研,全市现有多少住宅,能够拿出的供地有多少,按照人口的“天花板”几个因素算下来,要增加多少的量,重点是要保障低收入群体的住房,即保障房。去年在减少住宅用地的情况下,保障房完成了105%的供应。同时,现在城市发展遇到了很多新问题,已经影响到了我们的生活,如快递。快递公司的车遍地都是,乱停乱放,走在路上也不规矩。现在还没有针对快递公司拿出一个规划来。我们请北京规划院的施院长来研究,规划一定要具体,不能太原则,否则解决不了问题。如过去的批发市场、商场生意很红火,现在大家都网购,商场不景气了,有的提出来改写字楼,怎么办?商业金融用地改成金融办公或是改成综合用地,行不行,对城市规划有没有影响?要是改的规模多了行不行,对产业结构会带来什么影响?我们还没做细致地研究,但肯定要对规划有所调整。如网约车的出现,以前交通管理上不允许网约车,但是老百姓觉得方便,我们没法回避。简单说不行,是不可以的。习总书记提出,要以问题为导向,指引工作的方向。我们做得还不够。新问题出来后,我们有时还比较麻木,其实细一想,这些都是实实在在发生的。城市在不断发展变化,会随时出现新情况新问题,为避免出现城市更新中的尴尬,我们需要提前思考和谋划。

记者:一座城市的魅力,在于特色,在于内涵,在于文化。文化是城市的根基和灵魂,是城市最好的“名片”。正是由于城市具有了特定的文化特色,才能使城市的历史与现代、形态与内涵、物质与精神高度融合、浑然一体、延续不断。刘易斯?芒福德曾说过:“城市是靠记忆而存在的”。新加坡规划师刘太格也说过:“城市是一部史书,每一个历史时期都有属于它的一页,这部书是历史的记忆”。城市规划该如何凸显文化目标?

魏主任:

城市的形成演变是历史的过程,经历着无数的沧桑变迁,而每一个变化都给城市留下了深刻的烙印,都见证着城市的历史记忆,因此一座城市就是一部“历史”。要认识一座城市,首先必须了解这座城市的历史。北京是全国的文化中心,不仅历史悠久,现代文化也是标杆。不久前,通州发现了汉代城址,揭开了渔阳郡路县故城的面纱。通州副中心行政办公区刚开工时,就在胡各庄村发现汉代墓葬群,发掘出62座战国晚期至西汉瓮棺葬,这么大规模的发现,尤其是成人瓮棺的发现,还是第一次。现在正在研究运河文化,也就是漕运文化,其实它只是皇家文化的一部分。隋朝开凿大运河,解决了南北方经济的联系,正是有了贸易才刺激了生产的积极性,也因此,南方的经济超过了北方,运河文化和经济发展是相联系的。通州副中心蕴藏着丰富的历史信息,但北京中心城区的历史更悠久。北京,自辽金明元清至今,每个地方都积淀着一大堆的历史文化故事,要好好发掘。即使是现代,革命历史、革命文物也不少。城市是一本书,要好好去读,不只是从形式上读,我们要把四合院里的故事挖掘出来,设计单位的同志要在这方面多做工作,把真正属于老北京的内容,凝聚到规划设计中。

记者:“工匠精神”是今年以来人们津津乐道的一个词汇,引起广泛热议,请问如何以工匠精神来推进城市规划和城市发展?

魏主任:

总书记说要以工匠精神来推进城市发展,坚持先规划后建设的原则,一件一件事去做,一茬接一茬地干,精心推进,不留历史遗憾。北京的城市规划和土地管理,任务很繁重,要求高。现在规划和国土两个单位合并后,确实感觉到压力很大,很多地方都不到位。希望大家对我们新单位多提些指导意见和建议,北京的发展离不开大家。设计单位也要好好反省一下自己的工作。我们的方案是不是精品?是发扬工匠精神打造出来的高质量的产品,还是处在一种燥动状态下完成的?我们设计部门要抓住这个机遇,在北京出精品,体现工匠精神,否则会愧对这个时代。这次机构改革,我们专门成立了一个城市设计处,就是要组织对重点地段的设计,把具体的设计方案连同上市土地一起招拍挂,这样才能对重点地区控制住,才能体现出公众的意志。每一块地都要当作精品,只要认真对待,是能做好的。尽管你的故事讲的可能还不到位,理解还不是那么深刻,但是你用心了是能让人感受到的。希望大家都能认真对待我们的事业。规划设计要科学合理,科学就是要有严谨的工作态度,合理就是要符合实际才能在长期的城市建设实践中获得成功。要将严谨细致进行到底。工匠对细节有很高要求,追求完美和极致,对精品有着执着的坚持和追求,城市建设,也必须具备这样的精益求精的精神,聚沙成塔,集腋成裘。城市建设中要注重将问题完美解决,垒好工程建设的一砖一瓦,不能指望拍拍脑袋就能立竿见影地根治问题,应当用科学的精神、采取系统的方法,抽丝剥茧,一步一个脚印地扎实推进,久久为功。

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