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大国城镇化均衡发展需要“全国一盘棋”

2017-01-22 10:17 来源:澎湃新闻 作者:任远

超大规模国家的人口空间动态和城市空间格局受到经济产业力量的影响,也受不同区域地理、地形、气候、资源、环境、交通、产业等等因素的共同决定。我国改革开放以来的城镇化发展,基本上是通过东部沿海地区工业化的带动,吸引人口向东部地区、特别是向长三角、珠三角和京津冀城市群地带集聚,并带动了上海、深圳、北京等特大城市人口的快速增长。向东部地区大城市和特大城市的产业集聚和人口导入是具有经济效率的。

但是,近年来东部沿海地区的人口导入态势和国家城镇化的整体格局出现了一些新变化。迁移人口导入的态势有所减弱,一些城市人口回流迁移的规模已经超过了人口导入。东部地区某些城市的常住人口总量甚至还有所下降。与此同时,中西部地区的人口省内迁移率增长很快,东部地区向中西部地区的回流迁移也有所增长,使得中西部地区的城镇化速度更快。因此,国家城镇化发展格局呈现出更加均衡的局面。

国家的城镇化发展更加均衡,受到核心城市对经济腹地的产业辐射力存在边际效益递减的影响。因此对于大国经济体来说,综合衡量城市产业的辐射能力和产业立地成本效益,在市场机制下形成多层次、多中心的城市空间格局在整体上是有效率的。通过多个城市集群的整体推动,有助于壮大对宏观经济社会发展的整体推动力。通过城镇化的均衡发展打造出巨大的经济腹地,有利于支持国家的稳定和未来发展潜力,这也有利于实现一个庞大的国家统一市场,从而促进内需增长、支持经济长期繁荣。

国家城镇化的发展方向显然受到宏观的经济发展主轴的带动。例如正是在基于海洋航运和面向国际市场的出口加工贸易体系的带动下,才促进了中国沿海地区工业化发展和人口集聚,带动巨型城市和城市群的发展。那么,2008年以后世界贸易格局出现变化、东北部沿海地区的产业出现跨区域转移,以及由于“一带一路”、“长江经济带”战略的实施引导投资走向的变化,都会影响我国城镇化的方向,带动国家城市体系空间格局出现相应变化。似乎可以以2010年左右为分界,在此之前我国的城镇化方向基本是向东部地区和沿海城市的单方向集聚性发展,在此之后开始出现更加均衡的城镇化发展态势。

国家城镇化的整体格局正表现出更加均衡发展的特点。从“全国一盘棋”的角度来观察中国城镇化,以下若干基本的人口态势和相应的战略问题是重要的。

第一,东部地区人口继续导入和城市人口增长的基本态势并没有改变。国家城镇化发展仍然处于继续提升的时期,在此过程中,东部地区的人口吸纳仍然是城镇化发展的支撑力量。东部地区特大城市的人口增长不仅受到乡镇人口迁移的影响,更主要地受到城市向城市人口迁移的影响。东部沿海地区领先城市仍然是城镇化过程中主要的人口导入地区,这一基本态势并没有逆转。东部沿海特大城市仍然是劳动力(特别是青年劳动力)的集聚中心。这些特大城市和所依托的城市群地带构成国家经济发展转型的主要引擎,是国家发展最有创新力的前沿地区,这些地区也相对具有更强的公共服务供给能力。因此,东部地区特大城市在人口增长过程中,面临着日益严峻的人口增长和城市管理服务能力的挑战,而应对这一挑战的根本解决办法在于加强城市的管理服务能力。大国城镇化的均衡发展需要“全国一盘棋”的人口迁移和劳动力市场建设。东部地区特大城市迫切需要提高的是城市治理和服务水平,并且在城市-区域空间结构上向更密集、更有效率的城市群发展演化。

第二,人口空间格局的重要表现是中西部地区城镇化增长速度更快。这些地区的省际迁出率减弱,而省内人口迁移率提高,从东部地区回流迁移的劳动力规模在提高。因此,需要加快推进中西部地区产业发展,才能支撑中西部地区更快的城镇化速度。大量的基础设施投资和产业发展是中西部地区更快城镇化的根本保证。要将“一带一路”和长江经济带所激发出的产业力量构造成为中西部地区城镇化发展的动力轴,带动投资和产业进步。继续从农村中转移出来的农村劳动力和从东部地区回流迁移的劳动力为中西部地区城镇化发展提供了重要的人力资本,同时也提供了社会资本和经济创业资本,这些都有利于当前时期中西部地区城镇化的发展。

但是,对于实现城镇化的均衡发展而言,中西部地区如果缺乏实体性经济产业的有效支持,片面强调土地利用变化和基础设施投资则会带来巨大的土地浪费和地方金融债务,则可能出现类似鄂尔多斯等地的“空城”现象。同时,引导从东部地区向中西部地区的产业转移是必要的,但是这种转移不应是低端的过剩产能向中西部地区转移、也不应是高污染产业向中西部转移,需要将产业转移和产业升级相结合,从而才能在更高平台上促进中西部地区产业发展、就业增长和资源环境的可持续性。中西部地区应该根据自身的比较优势发展富有前景的经济产业,将产业升级和东部地区的产业转移结合起来,从而支持区域性核心城市的发展。因此,需要建立“全国一盘棋的”产业发展和合作体系,才能够支持大国城镇化的均衡发展。

第三,进入2010年以后,小城镇人口增长速度快于地级市和县级市城市,我国城镇化发展表现出特大城市与小城镇两极发展较快,而三线和四线城市发展相对较慢的情况。相对于1990年代中期以后是特大城市和大城市快速发展推动着中国城镇化,在 “大中小”城市体系的结构上,我国城镇化发展也在实现均衡化。大量从农村迁移进入城市的劳动力首先在周边小城镇和县城地区就地就近城镇化,而回流迁移的劳动力也更多地在家乡周边的小城镇和县城地区生活和创业,从而能够更好地协调农村家庭生活、农业和非农业经济活动,并获得相对较为优质的教育、卫生公共服务。在沿海地区特大城市和主要城市群地带,城市发展日益多中心化和区域化,也推动中小城镇发展,并和有关核心城市日益一体化。因此,城镇化均衡发展还需要建立“全国一盘棋”的大中小城市协调发展的机制。除了要重视进一步促进大城市和特大城市、还需要积极壮大二三线城市的产业发展能力,需要适应人口迁移流动的方向重视对中小城镇的社会服务和公共服务,建设富有特色的中小城镇,并将中小城镇建设成为城乡协调发展的枢纽,实现城乡协调发展、实现区域整合发展。中国城镇化发展战略,应该将中小城镇、地区中心城市和区域中心城市构成有机的协调,从而能够依托城市群的整体力量实现城镇化的发展均衡。

在城镇化发展的过程中总是同时具有集聚和均衡两种力量。城镇化发展向东部沿海集聚、以及以特大城市和大城市为核心的产业人口集聚是城镇化发展的一个侧面,而在基础设施建设、产业资本转移、公共服务均等化和人口迁移流动空间变动的综合作用下,会带动国家实现更加均衡的城镇化发展。集聚和均衡的目的都是为了提高市场运行效率,或者说市场力量的决定作用同时促进集聚和均衡的发生。同时,在集聚和均衡的动态关系中实现劳动力市场均衡和国家统一市场的内部均衡,并因此支撑经济发展,提高城乡之间、区域之间的发展均衡,实现国民生活福利的整体提高。

(作者:任远/复旦大学社会发展与公共政策学院教授)

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