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规划引领 走以人为本的新型城镇化之路

——专访同济大学建筑与城市规划学院教授、中国城市规划学会理事彭震伟

2017-01-18 16:32 来源:佛山日报 作者:谢炜君

2016年12月,国务院批复同意《佛山市城市总体规划(2011—2020年)》(以下简称“《总规》)”,明确佛山定位为全国重要的制造业基地、国家历史文化名城、珠三角地区西翼经贸中心和综合交通枢纽。

这份立足于国家新型城镇化战略、粤港澳大湾区布局的城市蓝图,对致力于打造国家制造业创新中心、建设宜居宜业宜创新高品质现代化国际大城市的佛山有怎样的标志性意义?佛山应当如何建设成为经济繁荣、和谐宜居、生态良好、富有活力、特色鲜明的现代化城市?

日前,佛山日报记者专访同济大学建筑与城市规划学院教授、中国城市规划学会理事彭震伟,深度剖析《总规》对佛山城市未来带来的影响。

对症下药

为城镇化提质指明路径

佛山日报:随着国家新型城镇化战略的推进,佛山城镇化率已达到94%以上。从城镇化的角度,您认为应该如何评价《总规》对佛山未来推进新型城镇化的意义?

彭震伟:早在2015年,佛山南海区和狮山镇就已经成为国家新型城镇化综合试点,佛山新城也成为国内首批中欧城镇化合作示范区。毫无疑问,佛山的城镇化已经进入提质阶段,探索以人为本、文明宜居、可持续的城镇化发展路径,是佛山下一步城市发展的重要任务。

然而,面对早期快速工业化导致新增土地紧缺、城市发展方式粗放等使得优质公共服务供给不足、环境污染和生态破坏问题等日益突出的城镇化发展问题,《总规》为改善城镇化过程中出现的各种问题指出了更加有针对性的发展路径。

比如,为构建组团型、网络化的城市格局,《总规》强调“强中心”和“组团发展”,要求佛山通过分工有序、错位发展的“1+2+5”城市布局,引导人口向各级中心和重点城镇转移,有利于公共设施集聚布局,提升城镇化发展质量,避免城镇粗放发展、产生“城市病”。

为破解新增建设用地瓶颈,促进城市发展模式从增量为主向存量优先转变,《总规》要求佛山划定市域层面的禁建和限建区域,明确生态底线;划定中心城区城市开发边界,设置建设用地增长的“天花板”;依托轨道建设等开展地下空间开发利用,挖潜存量空间。

为推动“文脉传承”、保护“岭南风貌”,《总规》要求佛山落实历史文化保护相关法律法规要求,提出全方位的历史文化遗产保护体系,构建城市水系生态网络骨架和城市中轴线,打造传统与现代交融的城市名片,全面提升岭南文化特质的城市风貌内涵,实现城市升值。

为创建宜居宜业高品质人居环境,《总规》提出市内河涌及广佛交界河涌综合整治行动,规划佛山新城公园等一批高品质城市公园,同时提出利用旧厂房等改造实现环境重塑和功能置换,打造现代服务业园区,落实“城市修补”和“生态修复”。

为通过完善设施网络提升城市发展质量,《总规》要求佛山通过构建“国家铁路+城际轨道+城市轨道+有轨电车”的轨道网络体系,打造联通区域城市、周边城镇和市内组团等多层次区域交通枢纽,布局公共服务设施集聚区,促进城市交通、产业与空间的一体化发展。

借势湾区战略 佛山核心地位凸显

佛山日报:去年,珠三角成为全国沿海城市群中唯一被冠以“湾区”的地区。而近年来,建设“粤港澳大湾区”、组建广佛超级城市的战略愈加明晰。在韩前此战略目标前进途中,您认为《总规》将发挥怎样的引领作用?

彭震伟:纵观世界著名湾区,如美国纽约湾区、旧金山湾区、日本东京湾区等,均具有经济发达、创新、开放、国际化等特点,是人居环境优越、设施高效便捷的宜居之地,同时也是同城化最为深入、高度一体化发展的大都市区。

作为珠三角湾区战略的核心环节,2008年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》已正式把广佛同城化提升到国家战略层面。广佛同城,不仅要促进基础设施、公共服务全面深入对接,同时要实现产业错位和市场一体化,在珠三角国家自主创新示范区建设中协同创新发展。随着广州地铁7号线西延顺德段、广州大学城卫星城启动建设,广佛两市正在通过打造“广佛超级城市”,谋求更高层次的同城化,共同参与全球要素配置、产业分工和竞争。

把握上述新形势,《总规》高度概括了广佛都市圈中佛山的角色定位和发展方向,明确提出佛山积极参与建设珠江口湾区的总体思路,包括主动对接南沙、前海、横琴等粤港澳合作平台,加强与珠江西岸先进装备制造产业带各市产业合作,通过完善建设轨道交通和高快速路网络,加强与珠三角核心交通枢纽的便捷联系,积极融入珠三角一小时生活圈等。

在宏观层面,推进广佛同城,要明确由广佛核心区、创新平台、重点园区和城镇等构成的广佛城镇空间结构,落实支撑广佛同城发展的轨道网和道路网结构以及机场、港口、铁路站场等重大枢纽布局,搭建广佛生态安全的总体框架,实现“一核强化、多极带动”的同城化格局。在中观层面上,广佛还需规划建设花都空港等五片同城化先行发展重点协调区,落实广佛城市轨道对接建设,加强对发展节点的规划引导。

“城产人”深度融合 助制造业大市提质

佛山日报:目前,佛山正打造国家制造业创新中心,提出建设宜居宜业宜创新的高品质现代化国际大城市,您认为《总规》获批,将对佛山实现这些目标有怎样的保障作用?

彭震伟:改革开放以来,依靠工业化带动城市化,佛山从“桑基鱼塘”的鱼米之乡一跃成为GDP超过8000亿元的大城市,具有雄厚的产业基础。而城市升级和城市升值行动,又让佛山逐步从“工业佛山”逐步迈向“城市佛山”。

当前,世界各国酝酿新一轮科技革命和产业变革,在此经济和城市发展新常态的大背景下,佛山打造制造业一线城市、国家制造业创新中心、建设宜居宜业宜创新的高品质现代化国际大城市,是顺应产业转型升级、城市提质发展规律的重要举措。

《总规》明确了佛山“全国重要的制造业基地”的城市定位,高度概括了制造业一线城市、国家制造业创新中心的发展目标,明确了立足佛山产业基础、面向全球配置创新资源、探索“佛山智造”的创新发展模式。佛山在珠三角的产业定位分工与空间布局将更加明确、高端平台的引领作用将更加凸显、市域主导产业方向和重点园区布局分工更加明确,都将成为佛山建设珠江西岸先进装备制造产业带、珠三角国家自主创新示范区的有力抓手。

为实现“城产人”深度融合、实现以人为核心的城市建设,《总规》 要求佛山要重视基础设施建设引领,规划轨道交通、高(快)速路建设成网,加快佛山城产人融合。其次要根据市域城乡功能分区,合理确定各类分区的公共服务设施配置标准,提出乡村分类发展指引,体现对人的关怀。此外,《总规》还强调塑造岭南文化特色,落实生态修复,推进城市更新,完善综合设施一体化布局,推进海绵城市、绿色建筑、综合管廊、智慧城市等建设,这些将有力促进“城产人”深度融合,促进佛山形成高品质、现代化的城市空间。

严格执行《总规》 依法建设管理城市

佛山日报:如今,《总规》已获得批复,对于下一步佛山应该如何依规依法建设和管理城市,您有哪些建议呢?

彭震伟:城市总体规划是指导城市发展建设的全局性、综合性、战略性的规划,是城市建设和规划管理的基本依据。中央城市工作会议明确提出“规划经过批准后要严格执行”。《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出“严格依法执行规划”。佛山应以批复后的《总规》为依据建设和管理城市。

落实《总规》,佛山应该首先明确各级政府规划审批监督事权,依规实行管理。对于规划中体现国家、省对城市建设引导和调控意图的重大战略,重大基础设施布局和跨市域要素协调,城市资源底线、安全运行和民生保障要素等内容,应通过先进技术手段和城乡规划分级督察机制进行督察,通过实施城市总体规划,健全以城市总体规划为统领、控制性详细规划为核心的城乡规划管控体系,增强规划法定性、引领性。

《总规》划定了市域禁建、限建、适建“三区”,明确城镇、农业、生态三类空间管控范围。佛山应当对城镇建设落实“一书两证”管理制度,对乡村建设实行乡村建设行政许可制度,尤其要加强集体建设用地规划管理,将集体用地纳入三类空间管控。

在《总规》的基础上,佛山还应当在专业深度上对城市绿线、蓝线,交通设施、市政公用设施和公共服务设施等管控性内容进行深化和细化,加强规划管控要素的刚性落实; 同时建立以城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划及各类专项规划协调一致的“多规合一”城市空间信息平台,明确城乡规划动态维护、调校修改等工作机制。

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