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中国人居报告

2016-10-26 15:41 来源:中华人民共和国住房和城乡建设部

引   言

21世纪的2008年,人类历史上第一次出现城市人口超过乡村人口,城市的时代宣告来临。在人们应对挑战、共创未来的关键时刻,联合国决定2016年10月在厄瓜多尔首都基多召开第三次住房和城市可持续发展大会(以下简称“人居三”),制定新的历史性蓝图--《新城市议程》。此次会议是继第二次联合国人居大会(以下简称“人居二”)后又一次重要的全球性大会,必将成为推动世界各国住房和城市可持续发展的新的起点。

为了促进和支持联合国“人居三”大会的召开,中国政府组织有关部门撰写了“人居三”中国人居报告。本报告总结了过去20年中国在人居方面的工作及成效,分析了面临的挑战和问题,提出了未来一个阶段的目标、对策和行动。

本报告是按照联合国人居署理事会第24/14号决议的有关要求编撰的,政府有关部门、非政府组织、学术和研究机构等多个方面广泛参与,从不同方面对报告的起草贡献了智慧和力量。

1  中国城乡住区发展20年回顾

过去20年,中国经济持续快速增长,城乡居民生活水平显著提高,社会事业全面进步。中国政府坚持“以人为本、全面、协调、可持续”的科学发展观,协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体建设。全体中国人民正在为实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。

过去20年,按照“人居二”国家报告确定的目标和行动计划,中国政府制定和实施一系列促进人类住区可持续发展的政策法规、发展战略和规划,大规模建设城乡住房,完善城乡基础设施,改善生态环境,保护历史文化遗产,努力建设以人为本、集约高效、生态文明、传承文化、富有特色、优美和谐的人类住区。特别是在2015年12月,召开了中央城市工作会议,提出走一条中国特色城市发展道路,实现城市有序建设、适度开发、高效运行,努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,让人民生活更美好。这在中国城市发展历史上具有里程碑式的意义。

1.1  城乡住房发展

1.1.1 20年来中国城乡住房发展的成就

1996年,中国政府在“人居二”报告中提出了城乡住房发展的目标:到2000年,全国城镇每户居民有一处住宅,70%的家庭能居住一套使用功能基本齐全的住宅,人均居住面积达到9平方米(人均使用面积达到12平方米)。农村住宅使用功能有新的改善。城乡住宅的工程质量和防灾抗灾能力有新的提高。到2015年,全国城镇每户居民都有一处使用功能基本齐全的住宅,人均使用面积达到26.5平方米(人均建筑面积35.27平方米),人均超过1间住房,并有较好的居住环境。农村住宅的使用功能基本齐全,并具有较好的居住环境。基本完成贫困地区简易住房的改造。城乡住宅的工程质量和防灾抗灾能力要有较大提高。

20年来,中国经济持续快速增长为住房建设打下了坚实的物质基础,全面深化改革完善了住房制度,为住房发展注入了强大动力,城镇和农村住房发展成效显著。

(1)城乡住房持续大规模建设,每年竣工住房面积持续增长。城乡住宅竣工面积从1996年的12.2亿平方米增长到2015年的18亿平方米,年均增长2.1%。其中,城镇住宅竣工面积由1996年的3.95亿平方米增加到2015年的10亿平方米,年均增加5.0%。

(2)城乡居民住房整体水平显著提高。城镇人均住宅建筑面积从2002年的24.5平方米提高到2015年的33平方米以上。在中国政府中长期科技发展规划支持下,组织开展了绿色建筑、人居环境等方面国家科技支撑计划,有力促进了新建住房性能和质量提高,内外部配套设施日趋完备,居住环境明显改善。城镇自有住房比重达到80%左右,住房成为城市居民家庭的主要财富。农村人均住房面积从1996年的21.7平方米提高到2015年的37平方米以上。农村新建住房质量和安全性能稳步提高,砖木结构、砖混结构等质量较好的住房占比大幅上升。

(3)大量困难群体住房条件得到改善。2011年至2015年,中国新建保障性住房、棚户区改造安置住房超过4000万套,其中,各类棚户区改造安置住房2191万套,有效解决了城镇低收入、中等偏下收入家庭以及新就业职工、外来务工人员的住房困难,极大改善了棚户区居民的居住条件。

1.1.2 推动城乡住房发展采取的政策和实施的行动

(1)适应经济体制改革和住房发展需要,深化城镇住房制度改革。从1998年底开始,中国城镇住房分配机制发生重大变化,国家、单位为职工建设住房且只收取很低租金的实物分配方式,逐步被货币化分配方式取代,住房公积金制度、住房补贴制度建立并实施。

按照商品化、社会化的思路,逐步调整了城镇住房供应体系,从1998年至2003年,以经济适用住房为主;2003年后,以普通商品住房为主;2007年以来,加大了保障性住房供应力度。

与上述变化相适应,住房供应的主体从国家和单位,转变为以房地产开发企业为主;住房建设资金从主要依靠国家,转变为主要按市场方式筹集;住房消费从租住公有住房,转变为主要通过市场购买或者租赁住房,政府提供基本住房保障。

(2)加强市场调控和引导,促进商品住房市场发展。城镇住房制度改革确立了市场配置资源的基础地位。20年来,中国政府坚持市场化的基本方向,培育壮大房地产市场,同时加强调控和引导,保持市场平稳健康发展,努力通过市场满足更多居民多层次住房需求。

中国政府积极推动商品住房建设,完善商品住房开发、交易和管理制度。充分调动企业和城镇居民建设住房的积极性,形成多元化的住房投资体制。商品住房建设用地实行招标、拍卖、挂牌等方式公开出让。商品住房开发项目的设计、施工,必须符合有关标准和规范。通过一系列法律法规,严格商品住房销售条件与程序,健全商品住房转让管理,规范房屋租赁市场和房地产抵押行为。发展房地产交易中介服务,实行房屋所有权登记发证制度,促进交易便捷与安全。不断发展和规范物业服务制度,营造安全、舒适的居住环境。

为进一步促进市场健康发展,中国政府适应房地产市场分化的实际,坚持分类调控,因城施策,强化地方政府调控主体权责。加强市场监测分析,实施土地分类供应管理,完善和落实差别化的房地产税收、信贷政策,支持居民合理住房消费,通过多种途径稳定市场预期。

(3)全面推进住房保障,完善住房保障体系。1998年,中国提出“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房”。2003年要求建立和完善廉租住房制度,切实保障最低收入家庭基本住房需求。从2007年开始,加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系,住房保障工作全面启动。2008年以来,大规模实施保障性安居工程,住房保障工作提速,配套政策逐步建立和完善。2010年开始,加快推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设。中国国民经济和社会发展的“十二五”规划纲要提出,对城镇低收入住房困难家庭,实行廉租住房制度;对中等偏下收入住房困难家庭,实行公共租赁住房保障;对中高收入家庭,实行租赁和购买商品住房相结合。2013年开始,进一步加大棚户区改造力度,实施廉租住房和公共租赁住房并轨运行。

住房保障面向包括城镇中等偏下和低收入住房困难家庭、新就业无房职工、在城镇稳定就业的外来务工人员。保障方式分为发放租赁补贴和提供保障性住房两种方式。

在工作机制方面,实行省级政府负总责、市县政府抓落实。中央政府主要负责拟订财税、信贷、土地等政策并指导实施,提供资金补助。地方政府拟订建设计划并组织实施。保障性住房建设按市场机制运作。

(4)大规模实施棚户区更新改造。中国的棚户区包括城市、国有工矿(含煤矿)、林区、垦区棚户区等。棚户区的主要特点是安全隐患多、建筑密度大、房屋质量差、使用功能不完善、基础设施不配套。居住在棚户区里的多数为低收入家庭及外来务工人员。2004年,辽宁省在全国率先启动棚户区改造。2008年之后,全国各类棚户区改造全面展开。

棚户区改造采取由政府主导、市场运作、住户参与的方式,政府在财政投入、建设用地、税费和信贷等方面给予支持,如人民银行创设抵押补充贷款(PSL),向国家开发银行和中国农业发展银行提供资金,支持棚户区改造,并根据市场情况多次下调PSL资金利率引导降低棚改贷款利率;指导国家开发银行发行棚改贷款资产支持证券,所募集资金专项用于支持棚改。引导地方政府实行财政补贴、税费减免、从土地出让净收益中安排一定资金等支持政策,允许棚户区改造项目配套建设一定比例的商业服务设施和商品住房,吸引社会力量参与棚户区改造。在安置方面,实行实物安置与货币补偿相结合,充分尊重群众意愿。

(5)完善住房建设的土地供应制度。对商品住房用地,由开发主体通过招标、拍卖、挂牌等市场化方式有偿取得;对保障性住房可以采取划拨方式供应建设用地。

加强土地供应分类管理,对部分住房供需矛盾较大、住房价格上涨过快的城市,适度增加普通商品住房和保障性住房土地有效供应;对住房供应明显偏多或在建住房规模过大的市县,减少住房用地供应量直至暂停供应。完善住房用地供应方式,探索综合运用多种供地方式,减少流标流拍,避免异常高价地。

(6)加快建立和发展住房金融体系。20世纪80年代,中国开展了城镇住房制度改革,经过30多年的发展,初步形成了以商业银行为主体、住房公积金为补充、其他金融机构广泛参与的住房金融体系。为筹集住房建设资金,增加城镇职工住房资金积累,支持城镇职工住房消费,1999年中国政府出台了《住房公积金管理条例》这一行政法规。2002年对该行政法规进行了修订,使住房公积金管理进一步规范化、制度化,为解决城镇职工住房问题发挥了重要作用。 按有关“建立公开规范的住房公积金制度,改进住房公积金提取、使用、监管机制”的要求,目前《住房公积金管理条例》第二次修订工作正在加快推进。部分城市还开展了住房储蓄银行的尝试。2014年,国家开发银行成立专门机构,支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。

住房金融体系的发展和完善,拓宽了住宅建设和住房消费资金渠道。在商品住房开发方面,银行贷款、信托基金、资本市场筹集、资产证券化等融资方式蓬勃发展,为房地产开发企业提供了有效的资金保障;在保障性住房建设等方面,通过强化财政支持等方式,有效推动了保障性安居工程的大规模建设。在住房消费方面,住房公积金个人住房贷款和商业银行个人住房贷款业务发展迅速,贷款规模不断扩大,个人住房贷款和公积金贷款证券试点稳步推进,有力支持了居民住房消费。

(7)提升住宅产业现代化水平,提高住房质量,完善住房功能。1996年,中国政府颁布《住宅产业现代化试点工作大纲》。1999年发布《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量若干意见的通知》,住房产业化进程步入新的发展阶段。之后,《商品住宅性能认定管理办法》(1999)及《住宅性能评价方法与指标体系》(2005)等配套文件相继出台,住宅性能认定制度和住宅部品认证制度在全国范围试行。

2005年起,国家开始设立住宅产业现代化综合试点城市(区),并提出建设国家住宅产业化基地,确定了以试点城市和基地带动的住宅产业化发展新模式。地方政府纷纷出台促进住宅产业发展的指导意见和相关政策,推进住宅建筑工业化、全装修住宅的发展。一批以房地产开发为龙头,从事住宅及其部件、配件的研究、开发、设计和各种材料部品的生产企业也相继形成,构成了住宅产业化最前沿的力量。经过近20年的努力,初步建立起符合住宅产业化要求的住宅结构体系、部品体系和技术保障体系。

(8)加强农村住房建设指导和管理,实施农村危房改造。加强对农村住房建设管理人员的政策培训,对建筑工匠进行技术指导,编制农房建筑图集,普及农房建设相关技术。充分考虑抗震设防,进行圈梁、构造柱等抗震结构配套,开发了适合不同气候区和不同结构体系的低成本、实用性强的村镇建筑节能抗震成套技术,提升农房抗震安全性能。采取支持节能建筑材料、适用部件、新型住房结构体系下乡等多种措施,促进农房节能。

农村危房改造工作持续推进。2008年中央政府支持贵州省率先开展了农村危房改造试点,2009年起扩大农村危房改造试点。试点范围从贵州省逐步扩大,2012年实现了全国农村地区全覆盖。危房改造户均补助标准从初期的5000元逐步提高到目前的7500元。2008年至2015年,中央政府累计安排1556.72亿元补助资金,支持了1997.4万贫困农户改造危房。先后发布《农村危险房屋鉴定技术导则(试行)》、《严寒和寒冷地区农村住房节能技术导则(试行)》、《农村危房改造抗震安全基本要求(试行)》等政策和技术规范,指导各地结合农村危房改造加强农房质量安全、抗震性能、建筑节能等工作,提高农房质量安全和舒适性。

1.2  城乡住区的可持续发展

1.2.1 城乡人口与城镇化

中国政府在1996年提出,“到2000年,全国城镇人口达到4.5亿人左右,城市化水平达到35%左右;到2010年,全国城镇人口达到6.3亿人左右,城市化水平达到45%左右”。

过去20年,中国的城镇化进程快速推进,取得显著成效。2000年,城镇人口4.59亿人,城镇化水平达到36.2%。2010年,城镇人口6.7亿人,城镇化水平达到49.9%。城镇人口和城镇化水平都超出了1996年确定的目标。到2015年底,城镇人口增加到7.7亿人,城镇化率提升到56.1%;设市城市数量增加到656个,建制镇数量增加到20515个。城市基础设施显著改善,公共服务水平明显提高,人均住宅、公园绿地面积大幅增加,城镇化的快速推进,吸纳了大量农村劳动力转移就业,提高了城乡生产要素配置效率,推动了经济持续快速发展,带动了社会结构深刻变革,使城乡居民生活水平全面提升。

(1)制定城镇化发展战略。中国政府依据经济发展阶段、社会发展水平、资源环境承载能力等状况,制定城镇化发展战略,有力推动城镇化健康发展。2002年,中国明确提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”。2007年,提出“走中国特色城市化道路,按照统筹城乡、合理布局、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展”。2014年,发布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路,进一步为城镇化健康发展指明方向。

(2)推进城市群发展,促进大中小城市和小城镇协调发展。在政策指引下,城市群成为城镇化发展的主体形态,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等三大城市群成为带动经济快速增长、参与国际合作与竞争的主要平台。中心城市功能日益完善和提升,辐射带动区域发展的能力不断增强。同时,营造更宽松的环境,积极发展中小城市和小城镇,培育外围新城,疏散中心城市的功能和人口,缓解超大城市中心城区的压力。

(3)推进农业转移人口市民化。农村人口大量转移进入城镇,是现阶段中国城镇化的主要特征。到2013年,统计为城镇人口的农业转移人口超过两亿人。中国政府一方面努力促进大中小城市和小城镇协调发展,引导人口合理流动和分布,另一方面有序推进农业转移人口市民化。以进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员为重点,逐步将符合条件的农业转移人口和其他常住人口转为城镇居民。加快推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口,以就业、子女教育和住房问题为重点,出台一系列政策措施,努力使农业转移人口进城有工作、上岗有培训、劳动有合同、参保有办法、报酬有保障、维权有渠道、住所有改善、子女有教育、生活有文化、发展有目标。此外,还采取开展流动人口关怀关爱活动、提升流动人口家庭发展能力等措施,促进农村转移人口融入城市,推动城镇健康和谐发展。

1.2.2 城市建设和发展

过去20年,中国城市建设取得了巨大的发展。城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善,人均公园绿地面积大幅增加,教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高。据统计,截至2015年底,城市供水能力2.97亿立方米/日,用水普及率98.1%;天然气供应量约1040.8亿立方米,燃气普及率95.3%;污水集中处理能力1.4亿立方米/日,污水处理率91.9%;生活垃圾无害化处理能力57.7万吨/日,无害化处理率94.1%;城市道路总长度36.5万公里,人均城市道路面积15.6平方米;建成区绿化覆盖面积210.5万公顷,绿地率36.4%,人均公园绿地面积13.35平方米;防洪排涝设施增强,可抗御常遇洪涝灾害。

(1)科学安排建设用地, 提高城市规划水平。中国政府高度重视城市规划和土地利用规划,积极引导土地的合理利用。确立城市规划和土地利用总体规划的法律地位,强化规划权威性严肃性;城市规划由扩张性的规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划;科学确立城市功能定位和形态,加强城市空间开发利用管制;合理设定不同功能区土地开发利用的容积率、绿地率、地面渗透率等规范性要求;土地利用总体规划通过实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度,加强土地用途管制,既为城市发展提供了用地保障,又促进了城市节约集约用地水平的提升;建立城乡规划督察员制度和国家土地督察制度,保证有关法律法规的有效实施。

(2)加强城市基础设施建设,提高城市治理水平。中国在城市建设和管理上不懈努力,做了大量工作。以城市防洪减灾设施建设、地下综合管廊建设、海绵城市建设、城市黑臭水体治理等重点工作为突破口,转变城市建设的发展理念和建设方式,使中国城市的建设和管理更可持续。通过不断加大投资力度,改革投融资机制,保证基础设施建设的资金供给;通过编制全国城市饮用水安全保障规划、城市防洪规划、城市排水防涝规划、城市供水设施改造与建设规划、城镇污水和生活垃圾处理设施建设与发展规划、城市燃气发展规划、城镇园林绿化发展规划等专项规划,指导城市市政公用基础设施建设和防洪减灾体系建设;通过制定城市排水与污水处理条例、完善城市道路管理条例、城市公园条例、城市饮用水水源地安全评价技术指导等法规体系,规范市政公用基础设施发展;通过推广数字化城市管理,应用信息化技术,努力提高城市管理和服务水平。

(3)保护人居环境,建设生态住区。中国不断加强环境建设,促进生态、节能、环保的住区发展。创建国家生态园林城市,积极推进城市生态修复。贯彻公交优先发展战略,实施以公共交通为主的交通政策,推动城市交通可持续发展。实施绿色建筑行动,以绿色、循环、低碳理念指导城乡建设,严格执行建筑节能强制性标准,扎实推进既有建筑节能改造,开展城镇供热系统改造,加强公共建筑节能管理。推进海绵城市建设,探索符合中国水资源、水生态、水环境、水安全的城市建设模式。在汶川地震、玉树地震、芦山地震等灾后重建工作中,以生态城镇为目标,融合自然环境,优化基础设施,增强抗灾能力,使灾后城镇更加安全、舒适、有活力,发展更具可持续性。

(4)保护历史文化和传统风貌。发掘城市文化资源,强化文化传承创新,把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。1982年以来,中国政府连续公布了多批历史文化名城名镇名村,截止到2015年底,已公布国家历史文化名城128个、历史文化名镇252个、历史文化名村276个。加强历史文化名城名镇名村、历史文化街区的保护经费投入,开展历史建筑保护和再利用的试点,加强保护规划的编制、实施和备案管理,建立动态监管信息系统,利用遥感和信息技术,发挥规划督察员作用,加强监督检查,以传承和弘扬优秀传统文化,推动地方特色文化发展,保存城市文化记忆。

1.2.3 乡村建设和发展

1996年到2015年,中国建制镇数量从1.82万个增加到2.05万个,乡数量从2.71万个减少到1.13万个,行政村从74.7万个变为58.0万个。乡镇人口集聚能力不断增强。建制镇镇区平均人口规模从1996年的6000多人增长至2015年的1万人左右,年均增幅近3%。

(1)基础设施逐步完善。2015年,建制镇的用水普及率达到83.8%,燃气普及率48.7%,绿化覆盖率16.6%,人均道路面积12.8平方米。对外交通更加便利。根据2015年交通运输行业发展统计公报,2015年全国通公路的行政村比例为99.87%,通硬化路面公路的行政村比例为94.45%。全国规划内农村饮水安全任务基本完成。根据有关数据,截至2015年底农村集中式供水人口比例为82%。农村用电基本解决,消除了无电人口。乡镇普遍实现卫生院、文化站、中小学、综合超市、公共交通的全覆盖,基本能够满足群众日常生活的初级需求。

(2)改善居住和生态环境。通过村庄整治、农村人居环境综合整治、农村垃圾专项治理等,实施农村生活污水治理百县试点示范,推动污水治理和改厕工作,25万个村庄的环境面貌得到了改善。截至2015年,农村卫生厕所普及率为78.43%。1993年第一次全国农村环境卫生调查时这一数据仅为7.5%。

(3)保护和发展传统村落。2012年起,中国政府启动了传统村落保护工作,并出台相关政策和技术规范,指导各地加强传统村落保护。全国共调查传统村落11490个,其中80%形成于清代以前,拥有2.5万余处传统建筑和3174项省级以上非物质文化遗产代表项目,涵盖了51个民族的典型聚落形态。截至2015年,2555个具有重要保护价值的传统村落被纳入中国传统村落名录。中央财政累计投入114亿元,地方各级政府在人财物等方面予以配合,对传统村落历史环境要素修复、公共环境治理、卫生设施改善及防灾减灾设施建设给予支持,使传统村落在现代文明飞速发展的今天得到妥善的保护、传承和发展。

1.3  城乡住区领域的法制建设与国际合作

1.3.1 城乡住区的法制建设

中国政府注重法制建设,以此促进城乡住区的可持续发展,保障城乡居民在这一过程中的参与权利。

(1)颁布城乡规划法。以《中华人民共和国城市规划法》为基础,2007年中国颁布了《中华人民共和国城乡规划法》。这是一部规范城乡规划与建设的重要法律,明确了城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,体现了改善生态环境、促进资源能源节约集约利用、保护自然和历史文化遗产、保持地方民族特色和传统风貌等要求,构建了包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划的城乡规划体系,建立了依据规划批准建设项目的“一书两证”(建设项目规划选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证)制度,确立了公众参与规划编制和实施的机制。

(2)修改土地管理法。为了适应新情况和新要求,现行《中华人民共和国土地管理法》已经进行了三次修改和完善,确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度,将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策写入法律,通过加强土地利用总体规划的管控作用,采取耕地占补平衡、划定基本农田保护区等措施,加强对耕地的保护。此外,在完善土地征收、加强城乡建设用地管理等方面规定了一系列的措施,维护土地所有者和使用者合法权益,促进城乡土地合理利用,促进社会经济的可持续发展。

(3)修改城市房地产管理法。2007年《中华人民共和国城市房地产管理法》明确,只有“为了公共利益的需要”,国家才可以征收国有土地上单位和个人的房屋,同时还规定必须“依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。” 2011年1月21日,《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)颁布实施,界定了公共利益的范围,明确了市、县级人民政府是房屋征收与补偿主体,确立了公众参与、公开透明的征收程序,将行政机关自行强制执行改为申请人民法院强制执行。这些制度规定对于规范国有土地上房屋征收与补偿活动,保障被征收人合法权益发挥了重要作用。

此外,2007年《中华人民共和国物权法》正式颁布实施。这部基本法律明确国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

1.3.2城乡住区领域的国际合作

“人居二”大会以来,中国政府更加重视并有效加强了城乡人居领域的国际合作与交流。

(1)推动设立世界城市日。2010年,第41届世界博览会在上海举行,全面展示并深度演绎了“城市,让生活更美好”的主题。上海世博会闭幕之时,联合国、国际展览局和上海世博会组委会共同发表《上海宣言》,倡议将每年的10月31日设立为“世界城市日”。2013年12月28日,第68届联合国大会通过决议, 决定自2014年起将每年的10月31日设为“世界城市日”(World Cities Day)。“世界城市日”的设立促进了各国携手应对城市化进程带来的机遇和挑战,推进了城市可持续发展和全球可持续发展的事业。

(2)多次获得联合国人居奖和迪拜优秀范例奖。中国政府高度重视联合国人居署所设立的“联合国人居奖”和“迪拜国际改善居住环境最佳范例奖”。中国于2000年4月设立“中国人居环境奖”,每年从获奖项目中选择部分优秀项目,向联合国人居中心(现联合国人居署)推荐申报“联合国人居奖”和“迪拜国际改善居住环境最佳范例奖”。1990年至2014年,中国已22次荣获联合国人居奖和联合国人居奖特别荣誉奖;1996年至2012年,中国先后有124个项目分别获得迪拜国际改善居住环境最佳范例奖、良好范例奖和鼓励奖,其中7个项目获得全球十佳范例奖。中国在人居领域取得的瞩目成就,赢得了国际社会的广泛赞誉和肯定。

(3)主办第四届世界城市论坛。2008年11月,由中国住房和城乡建设部与联合国人居署共同主办、江苏省与南京市人民政府承办的第四届世界城市论坛在南京举办。论坛以“和谐的城镇化”为主题,来自联合国和175个国家和地区的政府官员、学者及有关人士共7800多人参加了这次盛会。中国南京市因成功治理并开发流经市区的秦淮河,在论坛上荣获2008年联合国人居奖特别荣誉奖。联合国人居署执行主任安娜·蒂贝琼卡对论坛给予了高度评价。

(4)开展地区性交流与技术合作。1996年6月12日,中国国务院原副总理邹家华在“人居二”大会高级别会议上发表讲话,提出中国在人类住区领域进一步加强与各国交流与合作的意愿。中国住房和城乡建设部长期与联合国人居署合作出版《人类居住》杂志,并将联合国人居署的一系列出版物翻译成中文出版,增进了中国人民对联合国人居署和世界人居运动的了解。从2010年起,国际欧亚科学院中国科学中心、中国市长协会、中国城市规划学会与联合国人居署合作,共同编写《中国城市状况报告》,至今已出版三卷。2012年建立中欧水资源交流平台,将“城镇化中的水资源保障”作为2014年度重点研究与合作领域,并举办高层对话会,中欧水资源主管部门就此进行政策对话与交流。近几年里,中国各方面与联合国人居署的交流合作日益广泛和深入,如2010年联合国人居署亚太区办事处与中国江阴市签署“低碳经济和可持续城市发展项目-江阴开发区实践”备忘录,通过建筑节能、水资源及自然生态保护、新能源利用等,在可持续城市发展的框架下应对气候变化;2012至2013年,联合国人居署、中国昆山市和部分非洲城市首次合作,对来自贝宁、科特迪瓦、马里、塞内加尔等4个国家、6个城市的30多名人员,分三批在昆山市进行有关城乡规划、建设和管理的专业培训等。

(5)向联合国人居署提供多种形式的资金支持。多年来,中国政府一直向联合国人居署提供年度捐款。近几年,捐款逐年增加,2015年已增加到50万美元和50万元人民币。中国政府还为联合国人居署有关活动提供了直接和间接财政支持,包括承办联合国人居署在华国际会议,编译、出版、散发联合国人居署出版物,上海市捐赠100万美元作为“世界城市日”活动经费,组织培训等,有力支持了联合国人居署的工作。

2  中国政府对人类住区发展的基本主张

人类住区的可持续发展,关系到人们过上更好的生活,是一个永恒主题。当今世界,城市化迅猛发展并面临城市贫困、设施不足、贫民区扩大、失业率上升、不可持续的消费和生产模式等多种挑战。有统计显示,目前全球30%的人口生活在贫民区和非正规住房中,这一数字在部分发展中国家更高。解决人类住区发展的问题,建立安全、包容、可持续的城乡人居环境,需要世界各国共同努力。中国在城镇化和改善人居环境领域取得了巨大的成绩,中国经验可以对人类住区发展起到有益的借鉴。中国政府认为人类住区的可持续发展,应当是经济、社会、文化、环境、科技、治理、安全、规划等各方面的协同发展。具体主张包括:

2.1 促进经济发展是人类住区可持续发展的基础

人居发展的很多问题,贫困、灾害、卫生、安全、绿色,都需要以经济实力为后盾来解决。对于多数发展中国家来说,经济增长仍然是第一要务。全力抓好经济,才能为人居发展创造物质条件。经济发展需要倡导包容性增长,鼓励多种经济形态并存,创造多样化就业机会。注重区域协调发展,推动城乡统筹发展,先富带动后富,逐步消除贫困,全面提高人居水平。

2.2 以人为核心,让全体居民共享发展成果

人类住区工作的总目标是改善人类住区所有人、特别是城市和乡村贫民的生活和工作环境。这种改善是一种平等的权利,它要求公共服务、基础设施服务均等化,逐步实现居民自由迁徙与自由选择居住地的权利,保障居民参与的权利。政府应当制定适当的政策,对解决贫困人口、老年人、残疾人等弱势群体的居住问题给予帮助和支持。

2.3传承文化,延续文脉,尊重差异性,提倡多样性

人类在不同地域的活动创造了缤纷多样的文化,为各自的住区发展提供了精神底蕴。可持续的住区发展应当在保护自然和文化遗产的基础上,强调文化传承创新,鼓励特色发展,繁荣住区文化。

2.4秉持生态文明理念,促进人与环境协调发展

生态持续发展是可持续发展的保障。建设生态文明,是关系人居健康和人类福祉的长远大计。人类住区发展应当推行绿色发展、循环发展、低碳发展,施行节能减排战略,促进生态保护和修复,建设资源节约型、环境友好型社会。

2.5以科技进步支撑和推动人类住区建设和发展

科学技术在人类住区发展中正发挥越来越重要的作用。科技进步为推动城市空间集约利用,提升城市功能,改善居住品质和人居环境,提供更快捷、便利的条件。利用新技术建设绿色、低碳、智能城市,采用大数据和网络技术手段加强公共服务和城市安全。

2.6创新社会治理,促进多元合作

创新社会治理格局是人类住区发展的新要求。其中,政府主导是关键,社会协同是依托,公众参与是基础。政府在社会治理中始终负有重要责任,要充分发挥政府的核心作用。同时,培育和发展社会组织,鼓励和支持社会各方面参与住区建设,强化城乡社区居民自治和服务功能。

2.7不断增强城乡住区安全

安全是住区发展最基本的需求。面对自然灾害频发态势,要加强防灾减灾设施和能力建设,完善应急管理体系。完善灾害监测预警体系,提高城市建筑抗灾设防标准。强化社会治安综合治理机制。完善突发公共事件应急预案和应急保障体系。

2.8以城乡规划引领住区可持续发展

人类住区发展离不开政府部门和立法机构制定并实施促进人类住区持续发展的规划和行动计划。未来的住区发展应把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城乡规划全过程。强化规划调控,防止住区无序发展。统筹规划市区、城郊和周边乡村协调发展。

3  中国城乡住区发展的行动计划

过去20年,中国的城镇化和城乡建设取得了巨大成绩。下一步,我们将根据中央城市工作会议精神以及《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求,按照国家“十三五”规划纲要和国家新型城镇化规划(2014-2020年)确定的目标和计划,并与落实2030年可持续发展议程有机结合,推动中国城乡住区不断向前发展。

3.1  城镇化与城乡规划

中国的城镇化仍处于快速发展区间,并将进入以提升质量为主的转型发展阶段,面临的风险和挑战不容忽视。从内部看,中国工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展不同步,农业根基不稳、城乡区域差距过大、产业结构不合理等问题突出。农业富余劳动力减少,人口老龄化程度提高,农村留守儿童、妇女和老人问题突出,资源环境瓶颈制约加剧,城市内部二元结构矛盾日益凸显,依靠劳动力廉价供给、土地等资源粗放消耗、非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式难以为继。从外部看,全球供给结构和需求结构正在发生深刻变化,庞大生产能力与有限市场空间的矛盾更加突出,国际市场竞争更加激烈,中国面临产业转型升级和消化严重过剩产能的挑战巨大。全球资源供需矛盾和碳排放权争夺更加尖锐,中国能源资源和生态环境面临的国际压力前所未有,传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式不可持续。

3.1.1城镇化

·目标

城镇化水平和质量稳步提升,到2020年,常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右。城镇化格局更加优化,“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成。城市发展模式科学合理,密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导,人均城市建设用地严格控制在100平方米以内。城市生活和谐宜人,稳步推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口,基础设施和公共服务设施更加完善,生态环境明显改善,自然景观和文化特色得到有效保护,城市管理人性化、智能化。城镇化体制机制不断完善,阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除。

·政策和行动

(1)有序推进农业转移人口市民化。健全农业转移人口落户制度,实施差别化落户政策,推进符合条件农业转移人口落户城镇。保障随迁子女平等享有受教育权利,完善公共就业创业服务体系,扩大社会保障覆盖面,改善基本医疗卫生条件,拓宽住房保障渠道,推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。建立成本分担机制,合理确定各级政府职责,完善农业转移人口社会参与机制,建立健全农业转移人口市民化推进机制。

(2)优化城镇化布局和形态。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分,大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。优化提升东部地区城市群,培育发展中西部地区城市群,建立城市群发展协调机制,促进各类城市协调发展,强化综合交通运输网络支撑。

(3)提高城市可持续发展能力。强化城市产业就业支撑,优化城市产业结构,增强城市创新能力,营造良好就业创业环境。优化城市空间结构和管理格局,改造提升中心城区功能,严格规范新城新区建设,改善城乡结合部环境。提升城市基本公共服务水平,优先发展城市公共交通,加强市政公用设施建设,完善基本公共服务体系。提高城市规划建设水平,创新规划理念,完善规划程序,强化规划管控,严格建筑质量管理。推动新型城市建设,加快绿色城市发展,推进智慧城市建设,注重人文城市建设。加强和创新城市社会治理,完善城市治理结构,强化社区自治和服务功能,创新社会治安综合治理,健全防灾减灾救灾体制。

(4)推动城乡发展一体化。推进城乡统一要素市场建设,以及城乡规划、基础设施和公共服务一体化,完善城乡发展一体化体制机制。保障国家粮食安全和重要农产品有效供给,提升现代农业发展水平,完善农产品流通体系,加快农业现代化进程。提升乡镇村庄规划管理水平,加强农村基础设施和服务网络建设,加快农村社会事业发展,建设社会主义新农村。

(5)改革完善城镇化发展体制机制。统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节体制机制改革。创新土地管理制度,加快财税体制和投融资机制改革,建立市场配置和政府保障相结合的住房制度,完善推动城镇化绿色循环低碳发展体制机制。

3.1.2 城乡规划

·目标

适应新型城镇化发展要求,提高城乡规划的科学性、权威性、严肃性和连续性,健全管理体制机制,强化实施监督,切实发挥对城乡建设和发展的调控和引导作用。

·政策与行动

(1)创新规划理念。在规划的全过程,坚持以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念。科学确立城市功能定位和形态,加强城市空间开发利用管制,统筹规划城市空间功能布局,促进城市用地功能适度混合。

(2)优化空间结构、提高土地使用效率。严格执行城市规划建设用地国家标准和人均建设用地指标,提高建成区人口密度。要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求,形成合理的城市空间结构,促进经济建设、城乡建设与环境建设同步发展。

(3)完善规划程序。完善规划前期研究、规划编制、衔接协调、专家论证、公众参与、审查审批、实施管理、评估修编等工作程序,全面推行城市规划委员会制度,提高规划编制科学化、民主化水平。推行城市规划政务公开,加大公开公示力度。推动有条件地区的经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等“多规合一”。

(4)强化规划管控。坚持一本规划一张蓝图持之以恒落实。加强规划实施全过程监管,确保依规划进行开发建设。健全国家城乡规划督察员制度。严格实行规划实施责任追究制度,加大对政府部门、开发主体、居民个人违法违规行为的责任追究和处罚力度。制定城市规划建设考核指标体系。运用信息化等手段,强化对城市规划管控的技术支撑。

3.2  城乡住房发展

中国正处于城镇化快速发展阶段,未来一段时期内,城镇人口规模扩大带来的新增住房需求,居民消费结构升级带来的改善性住房需求,以及城镇更新带来的被动性住房需求,仍将维持一个比较大的规模。同时,住房领域仍然存在地区发展不平衡、市场秩序不规范、保障体系不完善、建设模式和消费观念亟需转变等问题。围绕满足居民多层次住房需求,健全住房保障和供应体系,增加住房有效供给,还有大量的工作要做。

3.2.1城镇住房发展

·目标

中国政府将继续健全市场配置和政府保障相结合的住房制度,推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局,以有效保障城镇常住人口的合理住房需求。中国政府将根据住房需求变化情况,保持合理的城镇住房投资和建设规模,增加城镇住房数量,提高人均住房面积,完善城镇住房功能,改善居住环境。到2020年,基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。新建的城镇住房,布局合理、设施齐全、富有特色,保温、隔热、隔声性能良好,建筑构造符合抗震、防火、节能要求。

·政策与行动

(1)健全住房供应体系。构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系,优化住房供需结构,稳步提高居民住房水平,更好保障住有所居。

(2)完善购租并举的住房制度。以解决城镇新居民住房需求为主要出发点,以建立购租并举的住房制度为主要方向,深化住房制度改革。对无力购买住房的居民特别是非户籍人口,支持其租房居住,对其中符合条件的困难家庭给予货币化租金补助。把公租房扩大到非户籍人口,实现公租房货币化。

(3)促进房地产市场健康发展。优化住房供给结构,促进市场供需平衡,保持房地产市场平稳运行。在住房供求关系紧张地区适度增加用地规模。在商品房库存较大地区,稳步化解房地产库存,扩大住房有效需求,提高棚户区改造货币化安置比例。积极发展住房租赁市场,鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房,扩大租赁市场房源,鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。促进房地产业兼并重组,提高产业集中度,开展房地产投资信托基金试点。发展旅游地产、养老地产、文化地产等新业态。加快推进住宅产业现代化,提升住宅综合品质。

(4)提高住房保障水平。将居住证持有人纳入城镇住房保障范围。统筹规划保障性住房、棚户区改造和配套设施建设,确保建筑质量,方便住户日常生活和出行。完善投资、信贷、土地、税费等支持政策。公租房实行实物保障与货币补贴并举,逐步加大租赁补贴发放力度。健全保障性住房投资运营和准入退出管理机制。

(5)健全住房公积金制度。以维护缴存职工合法权益为基础,以更好地支持缴存职工解决住房问题为目标,改进住房公积金缴存、提取、使用政策,健全监督管理机制,强化社会监督,提高管理运营透明度,建立公开规范的住房公积金制度。

3.2.2农村住房发展

·目标

提高农房设计建造水平,明确农房质量、设计、施工等要求,引导农房设施配套齐备或具有较好的拓展性,具有良好的通风、采光、保温等性能。使用绿色建筑材料和产品,采用节能措施和低成本建造技术。挖掘当地优秀建筑营造方式和文化内涵,延续和发展地域与民族建筑文脉。到2020年基本完成现有农村危房改造任务。

·政策和行动

(1)加强农房建设指导和管理。推进乡镇建设管理队伍建设。推动建立和完善农房建设质量安全管理制度,落实对农房建设设计施工的审查、指导和监管,推进新建农房严格执行抗震设防标准、规范和要求。加强农房建设质量安全宣传与技术指导。

(2)继续实施农村危房改造。在全国农村危房总体情况摸底调查基础上制定农村危房改造“十三五”规划和年度计划。制定贫困地区危房改造计划,继续加大对贫困地区和贫困人口倾斜力度。完善现有危房改造信息系统,有步骤地向社会公开。加强对农村危房改造的管理和监督检查。

(3)研发推广绿色节能建造方法。继续开展现代夯土绿色民居研究与示范项目。推动安全实用、节能减废、经济美观、健康舒适的绿色农房建设,推动节能减排、安全、便利和可循环的绿色建材下乡。组织田园建筑(包括农村住房、公共建筑和农业生产建筑)优秀实例推荐和评选,开发优秀实例数据库,为各地农民建房提供参考样本。

(4)推动农房风貌建设。在保证安全和经济的条件下,提高农房风貌建设水平。加强对农房风貌建设的技术指导与管理,注重在建筑形式、细部构造、室内外装饰等方面延续民居风格,推动建设具有地方民居特色的现代农房。加强农房风貌综合建设,开展院落整治、利用和美化,努力使改造后农房与院落及周边环境相协调。

3.3  城乡住区的基础设施

基础设施是城乡正常运行和健康发展的基础,对于改善人居环境、增强城乡综合承载能力、提高城乡运行效率、稳步推进新型城镇化,具有重要的作用。中国城乡基础设施存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题,一些城市重建设、轻管理服务,防洪排涝设施建设滞后、交通拥堵问题严重,公共安全事件频发,城市管理运行效率不高。需要加大建设力度,提高运营管理水平,增强对人口集聚和服务的支撑能力。

·目标

中国将继续加强道路交通等基础设施建设,大力发展公共交通、步行和自行车等绿色交通,构建以绿色交通为主体的城市综合交通体系。以保障供水水质安全为重点,满足城镇化发展的用水需求,着力构建城镇供水安全保障体系,推进城乡统筹区域供水。加强城市防洪排涝、城镇污水处理设施建设,用10年左右的时间,建成较为完善的城市防洪排涝工程体系。推动园林绿化建设,力争使基础设施水平得到全面提升。

到2020年,城市建成区平均路网密度达到8公里/平方公里,道路面积率达到15%,超大、特大城市公共交通分担率达到40%以上,大城市达到30%以上,中小城市达到20%以上;公共供水普及率达到95%;城市污水处理率达到95%,县城污水处理率达85%左右,重点镇达70%左右;城市生活垃圾无害化处理率达到95%,县城具备无害化处理能力,重点镇实现垃圾收集、转运全覆盖;城市建成区绿地率达到38.9%;城市防洪排涝设施建设明显加强。

·政策与行动

(1)完善法律法规。加快立法是保障城乡基础设施发展的基础。从引导城市社会经济可持续发展的角度,对城市与基础设施的发展关系,基础设施发展所涉及的要素、条件、保障等给出明确的法律规定,进一步完善发展城乡基础设施的制度设计,包括促进城市公共交通立法进程、加快饮用水水源地管理与保护立法、完善城镇供水安全保障法律法规、颁布城镇排水与污水处理法律法规、加快城市公园立法等。

(2)加强规划引导。科学安排公共交通设施布局,把统筹公共交通系统布局与城市开发结合起来,探索公共交通发展新模式;大力推进防洪减灾设施、地下综合管廊、海绵城市建设和城市黑臭水体整治、城市生态修复等,促进城市发展模式转型。加快编制城市防洪规划和城市排水(雨水)防涝综合规划,明确城市防洪排涝减灾的目标、建设任务和措施。进一步规范城镇污水处理规划、建设、管理、监督等工作。结合城乡环境整治、城中村改造、弃置地生态修复等,加大社区公园、街头游园、郊野公园、绿道绿廊等公园绿地规划建设。

(3)健全投融资机制。中国各级政府通过财政专项转移支付等方式积极引导社会资本参与市政公用设施的建设和运营管理,推广和规范政府与市场主体合作模式,通过实行特许经营制度,引入竞争机制,提高市政公用行业服务质量和效率。

(4)提升管理水平。加强数字化城市管理工作,提高城市管理标准化、信息化、精细化水平。健全城市道路桥梁管理的各项制度,落实养护维护和安全管理责任,提高城市道路桥梁安全运行的保障能力。加强交通需求管理,鼓励步行、自行车等绿色交通方式发展,与公共交通相互配合、协同发展,满足多样化交通需求。落实最严格水资源管理制度,促进城镇化和水资源承载能力相适应。加强城市防洪减灾监测预警体系建设,提高城市防灾减灾与应急处置能力,完善城市防洪排涝应急预案,提高防灾避险意识和应急自救能力。加强对城市园林绿化全过程的控制和管理,实现城乡绿化面积的拓展、绿地质量的提高和管养水平的提升。强化公园绿地保护管理,积极探索研究公园分级分类管理。

(5)强化科技支撑。积极推进建立城市道路桥梁管理信息系统建设,进一步加强公共交通信息服务系统建设,普及公共交通智能调度、公交车辆优先通行系统和电子票务系统。不断完善城市防汛指挥系统,加快建立具有灾害监测、预报预警、风险评估等功能的综合信息管理平台,强化数字信息技术对排水防涝工作的支撑。通过“全国城镇污水处理管理信息系统”,实时掌握城镇污水处理的建设运行情况,建立“量质结合”的城镇污水处理考核体系。

3.4  城乡住区的绿色发展

中国正处在城镇化的快速发展时期,城乡新建建筑规模持续增加,城乡人口对能源、资源的需求不断扩大,如果延续传统粗放的发展模式,会带来资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险,迫切需要转变发展方式,提高能源利用效率,降低建筑能耗,发展生态城市,推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

3.4.1低碳生态城市建设

·目标

中国将以“低碳生态示范市”“绿色生态城区”和“绿色低碳重点小城镇”等形式对生态城市建设进行实践,引领城市转型发展,改善城市人居环境,促进城镇化质量提升。

·政策和行动

(1)编制全国低碳生态城市规划和评价标准,明确发展目标和方向。建立健全生态城市评价指标体系,科学、宏观衡量当前城镇生态化水平。形成生态城市规划建设指标标准,针对国情和各地实际,完善形成基本指标和特色指标,推动不同建筑气候区、不同空间尺度的城镇,因地制宜实施生态发展策略。

(2)编制低碳生态城市发展指南,确立分区域引导原则。针对不同地理区域的地质状况、气候条件、资源禀赋、经济水平等因素,合理制定不同的鼓励引导政策和保障体系,制定科学、合理引导地方低碳生态城市实践纲领性的措施,促进各地朝着低碳生态城市的目标发展。

(3)确立低碳生态城市规划内容,落实、分解实施途径。以人居系统和自然系统的和谐为出发点,对传统空间规划设计方法和技术体系进行总结和提升,明确不同尺度低碳生态城市规划编制的目标、原则、内容和方法。

(4)推行示范案例项目,推广适宜技术应用。在全国不同的地域试点示范低碳生态城市建设所涉及的绿色建筑、新能源使用、绿色交通、循环产业、生态环境、废弃物利用和绿色基础设施等方面的新技术、新项目,并在条件成熟的地区,对适宜技术进行推广实施,形成示范基地。开展低碳生态城市国际合作,学习借鉴国际先进经验,引导促进国内城市可持续发展。

(5)转变生产生活方式,倡导社会共融和谐。将“低碳”“生态”“宜居”的理念贯彻于各项建设和居民日常的生活方式中,逐步调整城市的生产结构和消费结构,从根本上改变城市旧有的粗放发展模式。通过开展系列宣讲教育、示范评选、媒体报道等多种方式推广绿色生态的理念,大力鼓励市民自觉选择绿色消费,促进市民养成绿色消费习惯,在衣、食、住、行、用各个方面体现绿色生活理念。

3.4.2建筑节能

·目标

中国力争到2020年末,城镇绿色建筑占新建建筑比例达到50%。

·政策和行动

(1)实施绿色建筑行动。做好绿色建筑标准强制推广试点工作。鼓励有条件地区的新建建筑率先强制推广绿色建筑。推进绿色生态城区建设,区域性规模化发展绿色建筑。制定适合不同气候区的绿色建筑应用技术指南,加快符合国情的绿色建筑技术体系和产品的推广应用。培育和扶持绿色建筑产业和技术服务业的发展。

(2)提高新建建筑节能标准质量与水平。推动严寒及寒冷地区城镇新建居住建筑尽快实施75%建筑节能强制性标准,鼓励夏热冬冷及夏热冬暖地区超大及特大城市率先实施更高要求的节能强制性标准。进一步加强完善新建建筑在规划、设计、施工、竣工验收等环节的节能监管机制。加快新建建筑节能管理体制建设,提高节能标准执行水平。鼓励有条件地区执行更高水平建筑节能标准。积极开展超低能耗或零能耗节能建筑建设试点。

(3)实施既有居住建筑节能改造。推进北方采暖地区既有居住建筑节能改造。强化节能改造工程设计、施工、选材、验收等环节的质量控制。进一步推进供热计量收费。在夏热冬冷地区,积极推广外遮阳、通风、绿化、门窗改造及兼具保温隔热功能等适用技术。鼓励在农村危房改造过程中同步推进节能改造。

(4)推进公共建筑节能监管改造。深入推进公共建筑能耗统计、能源审计及能效公示工作。进一步加强公共建筑能耗监测平台建设,逐步扩大监测建筑数量及监测深度。推动公益性行业公共建筑节能管理,开展节约型校园、节约型医院创建工作。推进公共建筑节能改造重点城市相关工作。

(5)加快可再生能源建筑领域规模化应用。加大太阳能等清洁能源在公益性行业及城乡基础设施方面的推广应用力度。鼓励拓展可再生能源建筑应用技术应用领域,推进深层地热能的梯度应用、光热与光电技术结合等技术推广。

3.4.3垃圾处理

·目标

到2020年,中国设市城市生活垃圾无害化处理率达到95%,垃圾处理设施规范运行。全国90%村庄的生活垃圾得到有效处理。实现有完备的设施设备、有成熟的治理技术、有稳定的保洁队伍、有完善的监管制度、有长效的资金保障。到2030年,城市生活垃圾处理设施和服务向小城镇和乡村延伸,城乡生活垃圾处理接近发达国家平均水平。

·政策和行动

(1)因地制宜选择适用技术。充分考虑当地经济发展水平、设施用地情况和垃圾特性等因素,因地制宜选择适用的生活垃圾处理技术,进一步推进垃圾焚烧技术应用,采取多种方式,提高资源化利用和无害化处理水平。

(2)加快设施建设。加大对生活垃圾处理设施建设的投资力度,加快设施规划建设各环节进度。继续推进餐厨垃圾和建筑垃圾回收和再生利用体系建设。完善全国城镇生活垃圾处理管理信息系统,提高对处理设施的监管水平。

(3)稳妥推进垃圾分类。做好生活垃圾分类与废品回收利用体系、危险废物处理系统的衔接,完善分类收运和处理体系建设。加快建立垃圾强制分类制度。

(4)推进农村生活垃圾治理。完善农村生活垃圾治理相关的法律法规和政策,建立部门和地方合力推进的工作机制。坚持以县为主体,统筹城乡生活垃圾治理。鼓励保洁和清运服务专业化和社会化。

3.4.4环境整治

·目标

未来一段时期,中国将继续改善城市面貌,维护城市环境秩序,加强和创新社会管理,提升城市管理标准化、信息化、精细化水平,提高城市管理效率。中国还将因地制宜推进农村人居环境改善工作,力争到2020年,全国农村居民住房、饮水和出行等基本生活条件明显改善,人居环境基本实现干净、整洁、便捷,建成一批各具特色的美丽宜居村庄。

·政策和行动

(1)健全法律法规,加强市容、镇容、村貌管理。加快城镇和村庄管理立法进程,尽快修订与城市安全运行、城市公共空间有序管理的相关法规,建立完善、系统的城镇和村庄管理法律法规体系。

(2)强化规划调控,加快公厕建设。结合实际情况,将城市公厕作为重点内容,纳入环卫专项规划和城市其他相关规划,统筹布局、用地和规模。加快新建公厕的规划建设、老旧公厕的改造以及配套公厕的建设,合理利用社会公厕。

(3)加快数字城管平台建设,实现城市管理精细化。加大投入,推进数字城管平台建设。充分发挥数字城管平台的作用,转变执法方式,形成城市管理合力,提高城市管理精细化水平。

(4)加强城市河湖和水生态环境保护,改善城市水生态环境。着力加大污水收集和处理力度,按照上下游联动、强化减排的思路,持续削减水污染物入河总量,加大黑臭水体整治,改善水环境质量。大力推进城市饮用水水源地达标建设,建立和健全水质监测体系。开展城市水环境综合治理,促进河湖水体的生态流动,改善城镇人居环境。

(5)加强舆论宣传,引导群众参与。强化全社会“共建、共管、共享”城市的意识,发挥广大群众在城市管理中的作用,调动社会组织和志愿者参与城市管理的积极性,表彰优秀城市管理者,奖励为城市管理做出贡献的个人、企业和其他社会组织,引导社会共建和谐城市。

(6)推进农村人居环境改善。加快编制村庄规划,分类指导农村人居环境治理,提高村庄规划可实施性,合理确定整治重点。突出重点,循序渐进,全力保障基本生活条件,大力开展村庄环境整治,稳步推进宜居乡村建设。

4  中国政府支持“人居三”大会的工作及期望

“人居三”大会是联合国系统内有关人居发展的最重要的会议。中国支持“人居三”大会的举办,并决定向“人居三”信托基金捐款50万美元。希望大会对未来全球可持续发展做出贡献。

中国政府历来重视人居环境建设。中国政府正在积极推进新型城镇化战略,积极参与城镇化发展领域的国际合作,特别是2013年,由中国政府推动联合国决定设立了“世界城市日”。这是中国政府对世界人居事业和全球城市可持续发展事业的重要贡献。中国政府认为,改善人居环境需具备三个要素,一是走可持续发展道路;二是要走新型城镇化道路,推动城乡一体化发展;三是加强国际合作。

(1)走可持续发展道路是解决人类住区问题的必由之路。要正确处理人口增长、环境保护与人类住区改善三者的关系。在与经济发展相适应的同时,人类住区的发展还要与人口增长和生产力的发展相协调,与资源开发利用和保护环境相协调,走可持续发展的道路。

(2)实行城乡并重的方针。城市与农村人类住区的发展相互关联,相辅相成。随着城镇化的迅速发展,城市人类住区问题日益受到重视。但在相当长时间内,广大发展中国家仍有大量人口居住在农村地区。农村人居问题依然是解决全球住区问题的薄弱环节和突出问题。因此,只有兼顾城市和农村,才能保证人类住区全面和均衡发展。

(3)加强国际合作是解决人类住区问题的重要途径。解决人类住区问题既靠各国的自身努力,也离不开良好的外部环境和有效的国际合作。全球人居状况普遍改善的关键和重点是发展中国家人居问题的解决。

2030年可持续发展议程是联合国千年发展目标之后的又一项重要议程,2016年是落实2030年可持续发展议程元年,国际发展合作进入了承前启后的关键阶段。“人居三”对于设计新的城市议程至关重要,应充分考虑城镇化在可持续发展中的重要作用,中国政府期待“人居三”能制订一份具有普遍性和可操作性的新城市议程。新的城市议程需顾及处于不同城镇化发展阶段国家的不同关切,既考虑处于城镇化初、中级阶段发展中国家面临的挑战,也反映处于城镇化高级阶段发达国家关注的问题,并充分考虑最不发达国家城市的脆弱性。目前,发展中国家城市发展过程中仍面临贫困人口增多,城市无序扩张,就业问题、交通问题、社会冲突、贫富差距增大等严峻挑战。国际社会应从人类的共同利益出发,促使世界贫富差别缩小,按照“共同但有区别的责任”原则,充分发挥南北合作在国际发展合作中的主渠道作用,加强国际合作互助。发达国家应拿出政治决心和诚意,履行官方发展援助承诺,为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面的支持,以增强发展中国家解决人类住区问题的能力。

中国在人居环境建设方面虽然取得了长足进步,但发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。我们将坚持从本国国情出发,学习借鉴世界各国的先进经验。中国政府愿意进一步加强与联合国人居署、有关国际组织、各国政府以及合作伙伴的合作与交流,共同推动全世界人居环境的可持续发展。

附件:

1.中国人居发展统计数据与图表.pdf

2.中国人居报告——联合国第三次住房和城市可持续发展大会 英文版.pdf

3.中国人居发展统计数据与图表 英文版.pdf



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