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《瞭望》| 尹稚:市民化三大着力点

2023-01-16 13:09 来源:《瞭望》2023年第3期

作者 | 尹稚  中国城市规划学会副监事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长、清华大学建筑学院教授

近年来,我国高度重视农业转移人口市民化工作,并取得了显著成效。一方面,户籍制度改革取得历史性突破,1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,2021年户籍人口城镇化率提高到46.7%;另一方面,居住证制度全面实施,基本公共服务覆盖范围和均等化水平显著提高,进城务工人员随迁子女在流入地公办学校或政府购买学位接受义务教育的比例达到90.9%,城镇基本公共卫生服务实现常住人口全覆盖。

同时,城乡二元结构这一传统矛盾也渗透到城镇中产生了新的二元结构矛盾,出现典型的“半城镇化”现象和数量庞大的“半城镇化人群”。目前,仍有2亿多农业转移人口长期在城市工作居住,却尚未全面享有与当地居民同等的城镇基本公共服务,在个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会等诸多方面,还有不顺畅之处。

农业转移人口市民化工作仍须持续有序推进。为此,2022年6月国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》(下简称《实施方案》),将推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务,并列出了深化户籍制度改革、完善城镇基本公共服务提供机制、提高农业转移人口劳动技能素质、强化随迁子女基本公共教育保障、巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率、强化农民工劳动权益保障、完善农业转移人口市民化配套政策等七大举措。

党的二十大报告强调,推进以人为核心的新型城镇化,加快农业转移人口市民化。下一步,农业转移人口市民化,还须在深化户籍制度改革、随迁子女教育保障、大城市中新市民和青年人住房保障等三个着力点持续发力。

01 深化户籍制度改革

在我国持续促进农业转移人口市民化的过程中,深化户籍制度改革是根本性改革,也是要量力而行的改革。

中国户籍制度的特点是不同地域的身份认证与其所可以享受的差异化的福利制度挂钩。改革开放前四十年,市民化的公共投资表现出超大城市>特大城市>大城市>中等城市>小城市的规律。当我国开始追求以人为核心的城镇化道路和以人的全面发展为核心的现代化道路时,人口规模大的城市才有可能更高效率地提供更高水平的公共服务设施,创造更多元化的物质和文化生活,汇聚更高水平的供给侧能力。从人的全面发展看,一定是城市规模更大的高能级城市优于城市规模小的低能级城市。从有序推进到加速放开、逐级放开正是伴随整体经济发展水平提升过程中不断提升平衡点的过程。

此版《实施方案》中,全面取消300万人口以下城市的落户限制,其实意味着公共成本由政府“全包”;放宽300万~500万人口城市的落户条件,完善500万人口以上城市积分落户政策,则意味着公共成本中由政府分担部分的上升和个人代价的降低,其核心目的是人的城镇化质量的提升,以及政府在公共投资安排中的政策补贴力度的加大。

还有一点很重要,就是启动了居住证与户籍的并轨,转向无差别化的经常居住地统一登记制度的探索。

02 保障随迁子女教育

强化随迁子女基本公共教育保障,事关子孙后代,是典型的可持续发展议题,在享受基本公共服务方面应列为最重要的优先级议题。

从经济数据看,2021年全国进城务工人员随迁子女在流入地公办学校就读比例达到90.9%,这与整个义务教育阶段学生在公办学校就读比例(90.4%)已大体相当。同时也存在随迁子女义务教育不连贯等现象,究其原因主要有四个:

一是教育经费流动有待均衡。国家一直在做经费随学生流动的努力并不断加大中央经费保障力度,以生均公用经费为例(占义务教育经费的30%),2019年首次实现全国统一的基准定额,中央与地方分档承担,中央在第一、二档中分担比例已达80%、60%,第三、四、五档也达到50%,初步实现了这部分费用的“钱随生走”。但省级经费仍难以流动,义务教育经费的“大头”(70%)是师资薪酬,仍由地县二级为主保障,存在教育财政负担地区不均衡。

二是公办学校资源紧张。总体讲,当前城市教育规划仍主要按户籍人口配置,城市教育承载力不足。中西部近年产业转移承担力度大,东部面对用工荒加大人才吸引政策“抢人”,教育资源扩张速度落后于适龄随迁子女增长速度。

三是政策执行成本加大。各地民调显示,多数学生家长对随迁子女与本地户籍学生统一参加派位可能导致的“拥挤性”和不确定性表现出担忧,造成随迁子女融入学校困难,阻碍了随迁子女义务教育政策的落实。

四是多方合力有待形成。《实施方案》中提出的举措,有很强的问题针对性。以公办学校为主去解决问题,意味着央地二级公共投入仍会加大;对人口流出地和流入地教师编制的调整则不仅要实现“钱随学生走”,还要解决“钱随师资走”的问题;而加大流入地学位供给,则需要改变教育设施投放的核定标准,加强用地保障的计算统筹;保障范围的扩大则是为了扩大就学渠道,延长就学年限,改善随迁子女义务教育的连贯性,并在一定程度上化解两类家庭的利益冲突。重视提供机制,也是此次《实施方案》的特点,尤其是明确了省级政府的职责,加大了统筹的要求。这一切,既来自中央解决问题的决心,也来自地方近年来成功案例的推动。

03 “房住不炒”对新市民意义重大

住房保障是人口流入多的大城市中新市民和青年人面对的重要问题,“房住不炒”政策对这一群体安居乐业意义重大。

我国保障性安居工程经历了经济适用房、廉租房、两限房、公租房和共有产权房等不同阶段,当下是以租为主,租售并举阶段。总体趋势是政府投入逐年加大,激励开发商参与的机制逐步健全,建设总量已达相当规模。

此次《实施方案》专门把“着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题”单列出来,针对保障性住房建设中尚存在的问题,结合这类群体的特殊性,鼓励多元供给主体、多元保障渠道和负主体责任的城市政府未来找新的解决之道。

目前保障房建设存在的主要问题不是“量”不够,而是空间选址和建设模式需要进一步完善。比如居住空间与就业空间分离现象较多,从供给规划上看,租售不同权依然存在,与住房租赁相关的法律保障体系尚薄弱等。

针对上述主要问题,《实施方案》开出的药方是夯实城市政府主体责任,从宏观调控遏制投资性、投机性需求角度去稳地价、稳房价和稳预期;加快在享受公共服务上的租售同权改革建章立制,完善长租房政策,加大廉租、公租等租赁性住房供给,以共有产权的方式去降低购房成本,变短负债为长负债,摊薄年度还款压力,以寻求新市民和青年人可支付得起的租售价格;还有很重要的一点是丰富供地来源和利用好存量闲置房源,这将大大改善保障性住房供房区位的单一性。例如北京新出台的城市更新条例,实际上就给出了在城市中心地区和就业密集地区,利用存量资源发展保障性住房的可能性。还要注意的是这种对新市民和青年人的解困救助或补助一定是时段性的,以租赁方式以及脱困后的退出机制建立也是未来发展的趋势。

总而言之,加快农业转移人口市民化的工作,始终会是我国新型城镇化的首要工作,不仅会是“十四五”工作的重点,也一直会贯穿至2035年乃至2050年中国实现全体人民全要素现代化的全过程。

* 本文为《瞭望》策划“提高农业转移人口市民化质量”专题系列文章之一

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