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算好经济社会“两本账” 代表委员建言上海城市更新“方法论”

2023-01-16 11:40 来源:半月谈 作者:记者 郑钧天

在刚刚闭幕的上海“两会”会场,“城市更新”成为代表委员们热议的关键词。业内人士建议,上海应进一步增强城市更新配套制度供给,算好经济、社会“两本账”,为全球超大城市的有机更新走出一条创新之路。

百年张园、今潮8弄、上生新所、衡复历史风貌保护区……近年来,上海在城市更新过程中,既实现了居民生活改善,又传承了历史文脉,几乎每个区都打造出了一张闪亮的城市更新名片。

然而,统筹推进旧区改造和历史建筑保护的过程,并不是一件容易的事。上海市第十六届人民代表大会虹口代表团调研发现,在中心城区,里弄房屋和优秀历史建筑分布广、体量大,群众对居住环境改善的诉求较高,但同时又面临着房屋保留保护难度高的难题。

以位于虹口区的山阴路历史风貌保护区为例,区域内建筑大部分建于20世纪20至40年代,房龄已近百年,内含32处优秀历史保护建筑,另有大批不可移动文物、规划保护保留建筑。因建造年代久远,房屋内部结构老化,存在安全隐患,群众改善居住条件的呼声较大。

记者走访发现,山阴路历史风貌保护区内的房屋多以砖木结构为主,设计之初为独用,如今房屋实际居住户数为5至7户,已造成房屋超负荷使用,缺少独立厨卫设施,居民因环境狭小逼仄违法搭建较多,卫生间、淋浴房等关系到居民日常生活的违建,拆除难度不小高,户数大大超出原设计承载户数。然而,因房屋涉及风貌保护等因素,有关部门难以开展较为彻底的房屋修缮。

“这么大规模、配套落后、人口密集的风貌保护区,改造难度相当大。”上海市人大代表、瑞安房地产行政总裁王颖认为。

“改造涉及房屋结构修复、历史风貌修缮、保护部位复原等改造科目,受居民活动影响较大。但改造期间,居民仍保持居住状态,且部分区域因违法搭建影响,改造很难彻底解决房屋结构安全。如果先采取居民外搬过渡、再进行改造的方式,政府则需支付居民过渡费等相关费用,是一笔不小的支出。”人大虹口团调研发现。

“我们现在面临两难:山阴路历史风貌保护区内里弄和优秀历史建筑大部分为厨卫合用,若将房屋改造成厨卫独用,一方面需要增量空间,但经过加层或扩建的建筑无法维持原风貌肌理。另一方面,部分优秀历史建筑或者文物保护等级较高,内部往往存在较多保护部位,内部重新分割空间存在困难。”虹口区房管局有关负责人表示。

王颖认为,由于山阴路历史风貌保护区内人口密度过大,采取常规修缮的方式虽可暂时解决房屋的安全隐患,但往往“治标不治本”,无法从根本上解决房屋过度使用、房屋承载力超限的问题。她建议调整改造思路,探索“抽户”模式:一是通过降低人口密度和户数至原设计承载力,以利于建筑长期的保留保护;二是还原房屋空间的用途,将不成套房屋还原成成套独用住宅;三是在保护保留建筑风貌的同时,也留住居民和“烟火气”。

2022年9月,上海将旧区改造的重点转向零星旧改、旧住房成套改造和城中村改造,并宣告打响“两旧一村”改造攻坚战。“两旧一村”改造面临的最大难题之一就是资金压力。人大虹口代表团测算发现,以山阴路历史风貌保护区为例,区域里弄房屋和优秀历史建筑实施内部整体改造,做到每户成套独用,改造单价将超过每平方米1万元,若实施“抽户”改造,则将面临更高的资金成本。

王颖建议,政府应在城市更新领域出台鼓励政策,引入优质社会资本参与保护保留建筑的修缮、活化利用,通过置换、受让等方式,除“抽户”外还可采用“留房不留人”的成片改造,从单纯的保护升级至“保护+活化利用”,让老建筑通过功能置换获得新生。

上海市政协委员、易居企业集团CEO丁祖昱认为,涉及“两旧一村”的城市更新项目,常面临改造经济效益低、社会资本进驻意愿不足等问题。政府应因“项”施策,加大政策配套支持力度,建议强化多部门协作,灵活运用土地性质转换、容积率突破等鼓励措施,提升市场化机构参与积极性;同时,他还建议优化金融政策供给,设立城市更新专项贷款、用地方债予以支持等;对于侧重民生改善、风貌保护、产业升级等长远利益考虑的更新项目,政府应加大财政补贴扶持力度;对于保留保护建筑比例高、重点产业升级、社会效益凸显的项目,政府宜考虑加大贴息力度,鼓励社会资本积极高效地开展工作。

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