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城镇化焕新之路:从“城”到“人”全面发展

2023-01-09 14:47 来源:中国经营报 作者:记者 陈雪波 卢志坤

国家发展改革委近期发布的《扩大内需战略规划纲要(2022—2035年)》,再次提出推进以人为核心的新型城镇化。按照国家统计局最新数据,截至2021年底,我国常住人口的城镇化率已经达到64.7%。

“‘十三五’以来,新型城镇化取得重大进展,城镇化水平和质量大幅提升。”《“十四五”新型城镇化实施方案》中如此总结。

我国的新型城镇化积累了哪些经验成果?当下的城镇化还面临哪些亟待解决的问题?

专家告诉《中国经营报》记者,在农业人口转移、户籍制度改革,乃至城市风貌、建筑水平、城市治理等方面,我们已经取得了长足进步,但目前仍需在农业转移人口“留得住”方面投入更多的精力。另一方面,在制度壁垒消失后,农业转移人口也需要提升自身素养,以更好地融入城市生活。

城乡空间持续升级

党的十八大以来,我国的城市规模结构持续改善。到2021年末,全国城市数量已经达到691个,比2012年末增加34个。其中,地级以上城市297个,增加8个;县级市394个,增加26个。建制镇21322个,比2012年末增加1441个。

专家认为,“十四五”时期,城镇化发展面临的挑战和机遇并存。城市群一体化发展体制机制尚不健全,大中小城市发展协调性不足,超大城市规模扩张过快,部分中小城市及小城镇面临经济和人口规模减少,城市发展韧性和抗风险能力不强,城市治理能力亟待增强,城乡融合发展仍任重道远。

《“十四五”新型城镇化实施方案》中提到,应当优化城镇化空间布局和形态。提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平,促进大中小城市和小城镇协调发展,形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

为何要如此重视城乡空间?南京农业大学规划院上海分院院长孙文华指出,在城镇化发展的前期,城市化快速扩张是二维的,是基于土地发展的逻辑。如今,我国空间规划划定了三条红线,城镇建设有了边界,耕地和生态有了红线,建设用地、空间有限。为此,城镇化不能依赖于土地逻辑,而是基于“空间逻辑”。空间是三维的,是存量建设的功能再造,需要通过策划和运营实现经济增值,城镇空间随着社会形态和经济形态的变化而发生变化,是动态的。

其中,县城是新型城镇化的重要载体。2022年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,其中指出,县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑。推进以县城为重要载体的城镇化建设,对于全面推进乡村振兴、构建新型工农城乡关系、促进新型城镇化建设意义重大而深远。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀分析表示,县城多位于城乡接合部,能够达到农民就近进城的条件;与此同时,县城是推动乡村振兴的重要支撑,乡村也能够反哺县城;另一方面,县城的历史欠账比较多,市政交通、产业、基础设施的建设都不够,公共服务的品质比较低,制约了现在的发展,所以我们要更加重视县城建设,并建设形成大中小城市同步发展的体系。

从“进城”到“留城”

2022年3月发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中第一条便要求,提高农业转移人口市民化的质量。坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务,重点针对存量未落户人口深化户籍制度改革,健全常住地提供基本公共服务制度,提高农业转移人口融入城市水平。

可以采取哪些行动来提高市民化质量?2022年初就已经制定了具体方案:城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策;开展农民工补贴性培训600万人次;改造840万户老旧小区居民的居住条件,更多采用市场化方式推进大城市老旧厂区改造……诸多措施都是围绕“人”来开展的。

推进新型城镇化的“新”在哪里?就在于能够以人为核心。陈耀指出,过去的城镇化过程存在“见物不见人”的问题,只考虑到了城市空间、城市建筑,现在则会更多地考虑居民在城市中如何生活得更美好的问题。

坚持以人为核心,农业转移人口市民化的数量和质量都有了巨大飞跃。2014年以来,全国有超过1.3亿农业转移人口成为城镇居民。2021年末,常住人口城镇化率达到64.7%,比2012年末提高11.6个百分点,年均提高1.3个百分点。城镇基本公共服务覆盖范围扩大,农民工参加城镇职工基本医疗和养老保险的比例提高,随迁子女在常住地接受义务教育的要求落实,2021年90.9%的义务教育阶段随迁子女在流入地公办学校就读或享受政府购买学位服务。

“针对大龄进城人员,需要有技能培训,增加收入;新生代农民工往往接受过良好的教育,他们则需要配套的保障性住房来减轻住房压力。与此同时,还要继续缩小进城人员在户籍制度、社区生活、子女上学等方面与城市人员的差异,争取做到一视同仁,这样才是以人为核心。”陈耀提醒,现在城乡人口之间的制度差异已经越来越小,农业转移人口也要提升自身融入城市的能力,特别是年纪较大的人员,也需要培养在城市里生活的习惯,这些方面同样是很重要的。

孙文华进一步指出,我国已提出“共同富裕”,新型城镇化需要就近转移就业,实现经济要素在城乡之间双向流动。当前,存在地区收入差异、城乡收入差异及公共服务差异,土地财政不该是地区发展的主要动力,应当以“消费”增长为主要方向,在金税四期后通过税收调节收入差距问题,并以科技手段创造消费空间,通过城乡融合发展缩小城乡收入差距。

扩大内需的重要支撑

“推进新型城镇化对扩大内需的作用是显而易见的。”陈耀表示,城镇化带动投资需求,老旧小区改造、住宅建设、商业建设、县城医院的建设,都是能带动投资的。另一方面,人口集聚进城,也是能带来巨大消费需求的。

《扩大内需战略规划纲要(2022—2035年)》中提到,城镇化是扩大内需的重要支撑,要把扩大内需战略和新型城镇化战略有序衔接起来,使之成为经济发展的重要推动力。具体包括推进农业转移人口市民化、培育城市群和都市圈等方面。

中国宏观经济研究院发布的研究报告显示,在一般情形下,城镇化率每提升1个百分点,将直接带动人均资本存量增加1.3%;城镇化率进入60%之后,每提升1个百分点,直接带动人均资本存量增加至3.5%,此带动效应约为城镇化率50%至60%阶段(只有1.7%)的2倍多。

在带动投资的同时,城乡环境的改善更是能实实在在地提升居民生活质量。2019~2021年,全国累计开工改造城镇老旧小区11.5万个,惠及居民超过2000万户。改造后的老旧小区,居住环境更美丽,公共服务更完善,社区关系更和谐,美好社区底色凸显。

但新型城镇化对内需的带动作用远不止于此。中国(海南)改革发展研究院副院长、研究员张飞指出,从我国的实际情况看,城镇居民在物质型消费基本饱和后,逐步成为引领教育、医疗、养老、文化、信息、旅游等服务型消费需求增长的主力军。也就是说,伴随城镇化进程加快,居民消费结构由物质消费为主向服务消费为主升级的趋势日益明显。

“我国正处在消费结构升级的关键时期,城镇化不仅拉动消费规模的增长,而且促进消费结构升级。”张飞预计,到2025年,我国居民人均服务型支出占人均消费支出比重将由2021年的44.2%提升至约50%,开始进入服务型消费新时代。

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