中国城市规划学会官方网站

您当前的位置: 中国城市规划网> 资讯 >深度报道 > 正文

筑牢城市温暖底线

2022-12-08 15:59 来源:《瞭望东方周刊》 作者:记者张静

人的一生平均会遇到近8年的“残障期”。2011年世界卫生组织和世界银行共同发布的全球首份《世界残疾报告》指出,以70岁作为平均寿命,人一生中约有11%即7.7年时间处于“残障状态”,包括儿童期、老年期、受伤时、提重物时和文化冲突时。

中国有8500万残疾人。第七次全国人口普查数据显示,0岁至6岁儿童有2.5亿、60岁及以上老年人2.64亿、孕妇2000多万,长期失能或暂时正常活动能力不足的特殊人群达6亿以上,这些人对无障碍环境有直接需求。

何谓无障碍环境?按照联合国大会通过的《残疾人机会均等标准规则》,“无障碍环境”指的是允许所有人自由安全地行动和使用的理想环境。

2021年,住建部、中国残联等13个部门联合印发《无障碍环境建设“十四五”实施方案》,部署了“十四五”时期无障碍环境建设主要目标和任务措施。中国残联主席张海迪表示,无障碍环境建设是为包括残疾人在内的一切需要它的社会成员平等参与社会、实现融合发展的重要举措。无障碍不仅仅是一个台阶、一条盲道,更是一项充满人性关怀的工作。无障碍建设一定要有长远眼光,有“前人栽树、后人乘凉”的情怀。

从无障碍设施到无障碍环境,再到全面建设无障碍城市,无障碍友好的内涵逐步扩大,“坚硬”的城市正变得越来越“温柔”。

城市现代化命题

2019年3月,一封反映残疾人专用小汽车停车问题的市民建议引起上海市人大常委会信访办的注意。经研究,信访办认为该建议符合市民对上海城市精细化管理的期待,迅速将建议列为专题议信的内容。

该建多少残疾人停车位?谁来补贴?谁来管理?如何避免冒用?免费停车属于全体残障人士的基本权利还是可选权利?……参会代表热烈讨论,探讨的主题从残疾人车位上升到建设无障碍的上海。

2021年6月,《上海市无障碍环境建设与管理办法》实施,办法中提到的“上海减免残疾人停车费用”迅速成为社交平台热搜。据《上海人大月刊》报道,当时这条新政仅涉及上海市不到900辆残疾人专用小汽车,在全市600多万辆机动车中无异于沧海一粟,但即便如此,少数群体的诉求依然得到了各界的高度关注与迅速回应。

良法是善治的前提。上海将残疾人停车问题纳入法规条文是一个缩影,近十年来尤其是近五年来,全国范围内无障碍环境法规和政策措施呈现明显增长的态势。新修订和出台的《体育法》《职业教育法》《法律援助法》《乡村振兴促进法》《数据安全法》均有无障碍环境建设的相关条款。

据中国残联副主席吕世明介绍,到2020年,中国系统性开展无障碍环境建设的市县数量达到1700多个,一批批无障碍示范城市、示范村镇把无障碍建设从“有没有”向“好不好”推进。无障碍建设内容也从单纯的物质环境建设过渡到全方位的社会环境建设,从有形的道路交通、公共设施、公共建筑发展到无形的法规、制度、标准、社会观念、公共意识、信息交流以及文化建设。

尤其是北京和上海这样的超大城市,借助奥运会、世博会等大型活动的契机,无障碍城市建设全面升级。“北京冬奥、冬残奥场馆建设较2008奥运会又上了新台阶。值得一提的是,无障碍环境建设从筹备的第一时间介入,被视为重要工作而非补充性工作。”清华大学无障碍发展研究院院长邵磊告诉《瞭望东方周刊》。

2021年,北京、江苏、四川、重庆、上海5个省(市)以及深圳、杭州、雄安新区等地都出台了无障碍城市建设的相关地方性法规。

根据《深圳经济特区无障碍城市建设条例》,深圳对无障碍城市的定义明确为:通过无障碍理念文化、制度规则、器物环境等维度,设计、规划、建设、改造和管理城市,以便有需要者自主、安全、便捷和有尊严地通行道路、出入建筑、交流信息、获取服务和融合社会的城市。

邵磊说:“无障碍设施体现为节点,无障碍城市是以公共服务均等化为目的各项要素的集成,强调城市治理中统筹实施的能力。在新型城镇化发展过程中,公共服务均等化将成为推动中国式现代化的一个重要路径。”

邵磊的研究和教学方向是城市规划与设计以及居住问题等。把无障碍建设纳入研究,起源于他对父母和身边老人的忧患感。“老人如何在社会环境中有尊严和自立地生活?我会设身处地地想,当自己老了,还能不能体面地去一趟圆明园?”邵磊说,“重视个体需求,是公共服务必须考虑的事。”

从圆明园南门进入园区的道路,有不少是邵磊亲手设计改造的无障碍“小细节”。“突出的凸点叫‘提示盲道’,功能是提示前面空间即将发生变化,下一步将有台阶或斜坡。” 邵磊说,“有高差的地方都要做坡道,方便轮椅通行。坡度必须符合标准,坡度稍大一点,手摇轮椅就会很吃力。”

“和过去相比,今天的中国城市对于无障碍环境的理念有明显变化,那就是从满足某个特定人群的特定需求,逐渐走向更加多元包容的公共服务和公共环境。” 邵磊说,无障碍城市建设是一个动态的可持续的现代化发展命题。“当前,无障碍环境建设立法草案已经向社会公开征集意见,立法位阶的提升、进程的加快,无疑将对城市无障碍建设的治理结构、效能产生巨大影响。”

从公共场所到社区家庭

2018年,吕世明用轮椅独自乘坐高铁外出调研,一路上遭遇并体验了对残疾人的各种障碍和困难。

“过道过不去、卫生间进不去、车厢里没有可以停轮椅的位置,我只能把轮椅停在两节车厢铰接处稍微宽敞点的地方坐完全程。这期间,我要在高铁列车每一次停车的时候挪出地方给下车的旅客通行。因为进不去厕所,一路上不敢喝水,整整7个小时……真是感慨万千。”吕世明说。

在高铁到达北京西客站之后,中国残联相关部门工作人员就和国铁集团、北京铁路局取得了联系,立即就地召开解决“复兴号”列车无障碍问题的现场会。

经过升级改造,如今新的“复兴号”高铁无障碍车厢、无障碍设施布局合理、更加人性化,无障碍设计达到了世界领先水平。

在综合问询处和值机处的低位柜台,设置了40-45厘米的容膝空间,让坐轮椅的人士更舒适地办理业务;距楼梯起点及终点30厘米处设置提示盲道,让刚走过楼梯的盲人能事先做好调整……在北京大兴机场,这样精细到以厘米为单位的设计随处可见。

吕世明介绍,党的十八大以来,无障碍发展面临新的重要机遇,中国不失时机地抓住一些重大标志性工程项目推广无障碍设施建设,形成了一批重要的示范窗口。比如,河北雄安新区、北京城市副中心、2022年冬奥会和冬残奥会场馆、粤港澳大湾区、康复大学、西湖大学等。“这些先行先试的做法,体现了城市的文明程度和人文关怀。在这些示范窗口的不断实践中,我们也摸索出一套更高水平的建设标准和规范,走出一条有中国特色的无障碍发展之路。”吕世明说。

不仅在城市的交通门户、大型公共场所推广无障碍环境建设,街道社区里的无障碍环境建设也在逐步延伸,帮助特殊群体越来越多地走出家门,积极融入社会。

在北京市海淀区北洼西里8号楼,一段长10多米的平缓坡道引人注目,两侧的棕色双层木质扶手,既满足轮椅使用者、老人和儿童的扶握需求,也解决了之前不锈钢扶手冬季过于冰冷、容易结冰的不便。

“我腿脚不好,出门用轮椅,之前虽然也有坡道,但比较陡,不安全。”这条2021年新改造的无障碍坡道,让坐轮椅的居民刘先生感到很安心。

作为无障碍环境建设的重要组成部分,家庭无障碍改造工作关乎残疾人的生活起居,影响着他们最基本的生活质量。同时,随着无障碍环境建设工作的不断深入,残疾人家庭无障碍改造工作正从简单化、标准化改造转向满足差异化需求的个性化定制。

54岁的姚国是宁夏青铜峡市人,4岁时因车祸致残,只能依靠轮椅和拐杖行走。开关灯这样的小事,对他来说也要费上一番力气。为了解决他的行动困难,当地残联对他家进行了无障碍改造,让他用上了遥控电灯、带扶手的无障碍马桶,灶台也按适合他的高度进行了改造。

“十三五”期间,我国共为65万贫困重度残疾人家庭进行了无障碍改造。《无障碍环境建设“十四五”实施方案》提出,“十四五”期间,要支持110万户困难重度残疾人家庭进行无障碍设施改造。

无缝衔接

“城市的无障碍改造已经取得了巨大成果。就目前而言,在系统性和衔接性方面还存在一些问题。”邵磊说,布置无障碍设施不难,但前一公里后一公里的系统衔接,从家门口到社区到办公室,城市点到点的全程无障碍,实现起来并不容易。

2020年9月,媒体报道昆明两位盲人的遭遇引发了社会热议。两位盲人路过五华区的一段盲道时,短短300米距离,他们遇到了30多处障碍,还撞伤了腿。

北京大学景观设计学研究院副院长、教授李迪华,每年都会带着学生们租轮椅、拐杖、婴儿车,以行动不便人士的视角去体验城市。

李迪华曾经邀请了几位视障朋友和从事街道设计的专业人士一起走盲道。根据他们的测算,盲道步行距离通常是普通步行距离的1.6倍,在正常行走只需要转7个弯的情况下,走盲道却要转73个弯。

“出了门,上不了路;上了路,进不了楼;进了楼,到不了想上的楼层……”中国残疾人福利基金会特邀理事、集善乐业项目负责人刘亚衡指出,无障碍设施是否有序衔接,直接影响残疾人等无障碍设施需求者的出行意愿,任何一个环节衔接不到位,都将影响到需求者的出行意愿和出行安全。

由于建设主体的产权、责权主体不同,系统性不强、实施不标准、建设碎片化、重数量轻质量、不同区域公共空间无障碍设施标准不统一、衔接不规范等现象在许多城市都存在。

如何避免无障碍改造工作“各扫门前雪”?邵磊认为,首先要各司其职,各部门的无障碍责任落实到位,这是基础;其次是强化统筹协调,要有跨越部门壁垒的机制;第三是强有力的督导机制,强化公众的全过程参与,从用户角度提出系统性衔接的欠缺,并充分反馈到责任主体。“要建立无障碍绩效化的长效机制,硬件建设完成,与之捆绑的各种功能、服务还要不断完善,对城市来说,无障碍化是个系统工程。”邵磊说。

深圳在福田区5.4平方公里范围内,建成了全国首个智慧化“零高差无障碍中心区”。区域内无障碍设施体系全面打通,没有断点。

据中国城市规划设计研究院深圳分院城市规划师傅一程介绍,无障碍中心区首先对100多个交叉路口实现了零高差处理,包括路缘石的界面、安全岛、过街时中间休息的空间,这些地方路缘石和车行地面做到完全平接。在整个道路环境优化的过程中,中心区的所有道路实现了人行空间、非机动车空间和机动车空间三板块的空间分离设置。

“在交叉路口等地方使用了防滑铺装,对老人及行动不便人士非常友好,特别是在深圳雨季的时候作用很大。”傅一程说,辅助红绿灯的语音蜂鸣器、智慧灯杆可抓取轮椅使用者和行动不便人士的体态,并反馈给红绿灯。当他们过马路的时候,一些较宽路口就会延长行人绿灯的时间,让他们从容安全地通过路口。

“全区实现零高差,不仅靠硬件设施和科技手段,也得益于交通部门、城管部门的协调,是硬件软件共同作用的结果。”傅一程说。

傅一程和同事曾经跟随并观察路人怎样通过零高差路口,“有时看到前面一家人一直有说有笑,可以看出大家根本感受不到这些环境本来存在的、可能会带给他们困扰的障碍”。

人人受益

党的十九届五中全会把积极应对人口老龄化正式上升为国家战略。2021年11月,中共中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》,对加强新时代老龄工作作出全面部署。

最近一年来,无障碍“适老化”,儿童友好“适儿化”,信息无障碍“普惠化”,成为无障碍建设推进中的热点、重点和难点。“通用设计、合理便利”这八个字成为许多城市无障碍改造的出发点。

通用设计,指尽最大可能让所有人可以使用,无需作出调整或特别设计的产品、环境、方案和服务设计。

合理便利,指根据具体需要,在不造成过度或不当负担的情况下,进行必要和适当的修改和调整,以确保残疾人在与其他人平等的基础上,享有或行使一切人权和基本自由。

通用的无障碍设施,不仅针对残障人士,更需覆盖所有失能人群,对老龄化社会来说,老年人将成为最大受益人群。

日本栃木县下野市一家养老院,曾获得国际设计大奖,因为养老院的每一处设计细节都是“通用设计”的典范。养老院内所有的道路都采用无障碍设计,浴室的门是具有上升轨的移门,避免老人开门费力。所有门的宽度经过周密计算,将轮椅进入和折回所需的空间都考虑在内。

在2022年各地城市更新任务中,“适老化”“无障碍”等关键词也频繁出现。多地无障碍和适老化改造提出量化目标,湖北省提出完成适老化改造1.5万户,安徽省提出打造一批无障碍示范区。

公交线路覆盖面广,乘坐公交车是老年人出行的首选。为服务好老年乘客,西安在50余条线路上投用1000余辆配备无障碍设施的新型纯电动公交车,其下车门处的导乘板可放下形成斜坡,让特殊群体能够直接坐轮椅上车。2022年底,陕西全省将新增及更新低地板及低入口城市公共汽电车355辆。

通用设计也为儿童撑起“保护伞”。 据世界卫生组织2008年发布的《世界预防儿童伤害报告》,全球每年约有83万名18岁以下儿童死于意外伤害。据国家疾控中心提供的数据,我国儿童意外伤害占儿童死亡总量26.1%,不少事故都与不合理的城市设计相关。

中国中建设计集团有限公司总建筑师薛峰认为,无障碍建设其实已经成为全龄段的需求,人人都可能需要,所以要加倍重视。“建设全龄友好的无障碍城市环境,不是为某一个特殊群体服务,残疾人听了也会高兴,他们并不想被特殊看待,人人都会成为无障碍环境建设受益的一分子。”

城市底色

“虽然硬件不断完善,但占用无障碍停车位、盲道被挤占损坏、无障碍设施维护不到位等现象在各地城市还是屡有发生。”吕世明说,“保障无障碍的有效安全,还需要无障碍环境公益诉讼的有力支撑。”

2020年初,杭州市检察院在全市部署开展无障碍检查公益诉讼专项监督行动,对交通出行、无障碍设施等进行全面排查。半年时间里排查违法点位数万处,效果立竿见影,助推了杭州无障碍环境建设提档升级。随后,广州、湖南、黑龙江、吉林、北京等地方也陆续开展了这项实践。

2021年3月,苏州市虎丘区政协委员在提案中指出,辖区一地铁站无障碍通道受阻导致轮椅无法出行。苏州检察院将该提案事项作为公益诉讼线索进行研判,到现场调查核实,梳理出盲道被占用、无障碍车位被占用等残障人士出行多处痛点。

当年4月,虎丘区检察机关向有关行政机关制发行政公益诉讼诉前检察建议,推进了全区96处破损盲道维修,重新划定非机动车停车点位24处。

当年9月3日,虎丘区检察机关邀请市区两级残联、区政协、残障人士代表作为“无障碍体验员”,随机抽取部分现场,查看验收整改效果。将整改成效嵌入“苏州市无障碍地图App”,在App页面增设“检察公益投诉”模块,方便残障人士按照无障地图App出行时,精准发现“绊脚石”,及时投诉。

据2022年最高人民检察院工作报告显示,2021年,检察机关携手中国残联切实加强残疾人司法保护,全面推开无障碍环境建设公益诉讼,立案办理3272件,是2020年的 6.2倍。

“公益诉讼是为了维护公共利益,促进社会平衡平等,和谐发展,补强法律规制的短板。最高检将保护残疾人权益纳入公益诉讼重点领域,这是司法实践的一次创新。”吕世明说。

如今,无障碍设施的设计和布局已经从残疾人专用发展到通用设计、全员使用,无障碍建设内容也从物质环境过渡到全方位的社会环境建设,包括机制体制、行为习惯、社会心理和公共意识。无障碍城市建设关乎每个人的尊严和价值。“无障碍应该是城市的底色,而非装点。”邵磊说。

相关新闻

学会声音

更多

规划动态

更多

规划会客厅

更多

专访肖金成:新型城镇化要解决好农业转