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在《宪法》指引下不断深化和完善空间规划法治

2022-12-04 20:04 来源:中国城市规划网 作者:赵 民、吕一平

导读

12月4日是第九个国家宪法日,也是我国现行宪法公布施行40周年。今年的主题是“学习宣传贯彻党的二十大精神,推动全面贯彻实施宪法”。为此特邀请同济大学赵民教授等分享关于加强空间规划法治的一些思考。

赵   民,中国城市规划学会国外城市规划学委会、规划实施学委会副主任委员,同济大学建筑与城市规划学院教授、博导

吕一平 ,同济大学建筑与城市规划学院 博士研究生

今年12月4日是第九个国家宪法日,也是我国现行宪法公布施行四十周年;本次全国“宪法宣传周”宣传活动的主题为“学习宣传贯彻党的二十大精神,推动全面贯彻实施宪法”。《宪法》是国家根本法,是国家法律法规和各种制度的总依据,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力,具有根本性、全局性、稳定性和长期性。要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。习近平总书记在党的二十大报告中重申了宪法在我国整个法律体系中的核心作用,和作为“执政之基、治国之本”的重要地位。联系到我国的国土空间规划体系,作为一项具有全局性意义的重要制度建构和治理方略,其完整体系的建立与监督实施必须以宪法为根本遵循。

宪法的根本法地位意味着,所有的法律制度都以宪法为法渊,并使之具体化。空间规划法治体系的建立首先要保证落实宪法精神和原则。其中包括:

(1)法治原则——“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”

如第五条“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”;第一百条“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。” 以此为遵循,全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议,应当确保符合宪法规定、宪法精神;有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措,凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的,都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查,必要时通过适当方式作出合宪性安排,以确保与宪法规定、宪法精神相符合。当前国土空间规划体系的立法工作正处于探索推进期,某些地方以中央决策和《立法法》为依据先行出台地方性法规,对新规划体系建设和实践可起到一定的规范作用。但在此过程中,地方各级人大及其常委会需要重视对合宪性的考量和审查,要将相关法规规章和规范性文件依法依规纳入备案审查范围,以确保符合宪法原则。

(2)公民权利保障原则——“公民的合法的私有财产不受侵犯”

如第十三条“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”私有财产权是公民的一项基本权利,在空间规划实施过程中涉及到大量的土地和房屋行政征收,在实践中的矛盾较多。因而“公共利益”的明确定义至关重要,可基于“程序公正”的思路破解现实中的难题,此外还应完善征收补偿范围、标准和程序等相关规定。

再如第四十一条“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”空间规划的制定与批准实施通常被认定为是抽象行政行为,但公民权利的救济权利不能因此而受阻;根据宪法精神,拟可通过公众参与前置及引入民事约定规则,以避免或减少行政纠纷和民事矛盾。同时,亦应强调空间规划的严肃性,规划一经批准不得随意修改;同时也要提高空间规划的法治水平,如对作为行政许可依据的详细规划的合法要件的行政和司法审查标准应纳入相关的法律法规。

(3)权力监督和制约原则—— “对人民负责,受人民监督”

如第四十一条“公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”在空间规划领域,公民对国家机关的权力监督制约主要体现在规划的公开制度,以及论证和听证制度。规划公开包括规划草案的公开、听证程序的公开和规划确定最终结果的公开;其中规划草案的公开是公民参与的基本前提,听证计划、过程和结果的公开是公民参与的主要手段;规划结果的公开意味着法律效力产生,必须经过公开的程序。为提高规划的科学性,专家论证是重点环节,而保证专家的独立性尤为关键;听证适用的节点主要在规划确定及影响相关人权益的具体行政行为环节,且要保证参与人意见的自由表达与有效反馈。

再如第二十七条“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率。” 本轮国土空间规划体系改革要切实解决以往的多规不协调、监管不到位等问题,按照“管什么就批什么”、“谁审批、谁监管”等原则完善编制审批机制,并重视动态监测、实施评估、考核评价在事前事中监督检查中的作用,从而通过国家机关内部的监督制约而保证空间发展和保护的高效治理。

(4)生态文明原则——“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”

宪法确立了包括“生态文明”在内的五个文明协调发展原则。如第九条“国家保障自然资源的合理利用”;第十条“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”;第二十二条“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”;第二十六条“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这些规定均是宪法生态文明原则的具体体现,对于当前国土空间规划编制和实施中的双评价、三线划定、空间用途管制、历史文化保护、有机更新等工作均有重要指导意义。

宪法是党领导人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验总结,在保持根本性、稳定性和权威性的同时,根据建设、改革和发展的需要,不断与时俱进、完善发展。现行宪法1982年颁布施行以来,一共经历了1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修正,每次修宪都为改革开放的顺利进行提供了指引和保障。可以说,中国现行宪法的发展与改革开放的实践探索和制度创新相伴而生,共同指引了空间规划的制度变迁。

在立法活动中,全国人大及其常委会坚持立法主动适应改革决策,对实践中比较成熟的做法,及时启动相关立法程序,在法律中予以明确;对实践中尚不成熟,又需法律作出规定的探索,可先作出原则规定,明确改革的基本方向和主要措施。以控制性详细规划为例,经过上海、温州等地的早期探索,1991年出台的行政规章《城市规划编制办法》引入了“控规”概念;深圳则于1998年通过地方立法建立了以“法定图则”为核心的规划体系。在改革实践基础上,2007年制定的《城乡规划法》正式将“控规”纳入了法定规划编制体系,其在规划建设管理过程中的关键作用自此得到了充分发挥。相应的,此后地方层面有关“控规”的立法和规章制度创新也不断丰富,不同地区“控规”的控制内容和控制方式也愈发精细化。

而对那些与现行法律规定不一致、修改法律条件尚不成熟、需要先行先试的改革实践,全国人大则可以依据宪法精神和按照法定程序,及时作出授权决定或者改革决定,从而赋予法定依据,以发挥对改革实践的引导、推动、规范、保障作用。如以经济特区为例,在其设立之初,全国人大及常委会通过授权特区可以依据具体情况和实际需要对法律和行政法规的具体规定作出变通。再如上海浦东新区,随着从国家级新区到国家综合配套改革试验区、国家自主创新示范区、自由贸易试验区等政策叠加,在立法保障方面则是经历了可以对地方性法规作出变通(2007年上海市人大常委会授权)到可以对法律、行政法规、部门规章作出变通规定(2021年全国人大常委会授权)的过程;通过“先行先试权”的赋予,为浦东高水平改革开放提供了法制依据和法治保障。

法律是治国之重器,良法是善治之前提。党的十八大以来,以宪法为核心、与推进国家治理体系和治理能力现代化进程相适应的中国特色社会主义法律体系进一步发展完善。当下,国土空间规划体系的建立完善和法治运作已经进行到了需要加快法制建设的关键阶段,制定国家层面的国土空间规划法律备受瞩目、势在必行。需要明确的是,国土空间规划立法必须“根据宪法”和《立法法》规定的秩序,一方面要体现宪法在中国特色社会主义法律体系中的统领作用,另一方面也要通过完备的法律制度建设和不断深化和完善空间规划法治来彰显对国家根本法的遵循。

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