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尹稚对话冯奎:城市群是中国式现代化的主引擎和发动机

2022-11-14 14:04

导读:

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中,强调要优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游五大城市群。五大城市群各自如何定位?发展潜力如何?在中国式现代化进程中,城市群将发挥怎样的作用?

近日,长江日报“云端会客厅”邀请清华大学建筑学院教授、博士生导师,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚;民盟中央经济委副主任、研究员冯奎两位嘉宾做客直播间,就城市群相关话题展开深入分析与研讨。

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尹  稚

清华大学建筑学院教授、博士生导师

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

清华同衡规划设计研究院创始人、资深顾问专家

长江中游城市群,是我国第一个有三个核心城市共同支撑的城市群。武汉、南昌、长沙三大省会的协同好不好,三角走廊轴带的发育好不好,决定了这个城市群将来能够达到什么样的水平。

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冯  奎

民盟中央经济委副主任、研究员

城市群之所以充满活力,是需求拉动与供给推动两方面的影响所致。需求拉动,就是城市群地区有更多的投资与消费。从供给推动角度来讲,主要是人口、土地、资金、信息、技术等因素成为城市群长远发展的根本动力。

党的二十大报告提出,以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局,推进以县城为重要载体的城镇化建设。

城市群,作为我国城镇化的重要载体,当前已成为支撑中国经济高质量发展的主要平台。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中,对我国19个不同发展阶段的城市群提出了具体规划要求,强调要优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游五大城市群。

五大城市群各自如何定位?发展潜力如何?在中国式现代化进程中,城市群将发挥怎样的作用?近日,长江日报“云端会客厅”邀请清华大学建筑学院教授、博士生导师,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚;民盟中央经济委副主任、研究员冯奎两位嘉宾做客直播间,就城市群相关话题展开深入分析与研讨。

19个城市群占国土面积不到1/3 GDP贡献超八成

长江日报:我国城市群发展到了什么阶段?呈现出哪些特征?

尹  稚:目前中国城市群的最大特征是,19个城市群在东中西部均有布局,多种发展阶段并存。

中国幅员辽阔,从总体主体功能区角度,把国土分成了三大板块:一部分用来保障生态安全;一部分用来保障中国人吃饭的安全,牢牢把饭碗端在我们自己手上;还有一部分是保障经济社会可持续发展,让城市有足够的发展空间,聚集更大的社会经济发展动能,使中国真正建成一个社会主义现代化强国。从战略布局上来讲,19个城市群是国家城市建设的重点地区和优先发展地区。

为什么当下的城市群处在不同的发展阶段?一方面由于自然地理条件的不同,一方面来自社会经济发展水平的差异。

当下的城市群发展格局是一个钻石结构,以京津冀、长三角、大湾区、成渝为外围的4个支点,而中部崛起的重担由长江中游城市群来承担。第二梯队的城市群,比如山东半岛、粤闽浙沿海城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、关中城市群、北部湾城市群等,目前还处在积极培育和推动过程中。还有一些城市群仍处在强化中心城市的时期。

所以,我们国家既有了一批以城市群为抓手,强圈建群的城市群;也有了一批以都市圈为抓手,处在建圈望群之中的城市群;还有以发展中心城市为抓手,强城建圈的城市群。

冯  奎:经过20年的规划发展,我国的城市群从小到大、从大到强。19个城市群占国土面积不到三分之一,承载全国七成以上人口,贡献八成以上的GDP。城市群从经济规模、创新发展等角度丰富和改变了行政区划版图的内容,成为中国经济的“压舱石”“增长极”和“动力源”。

城市群经济占比越高越好吗?随着经济迈向高质量发展,未来无法再继续追求城市群在国内经济所占的分量和比重,应当在人均、地均产出,生态环境友好,发展方式等方面,和世界一流城市群比效率、动力和质量。

今天中国发展最好的城市群,和世界一流城市群相比,就可比性较强的建成区来看,人均、地均产出大致只占对方的1/3或1/4。这说明未来中国经济总量要进一步增大,发展质量要进一步提高,城市群发展的质量效率变革上,需要进一步实现转型提升。

当前,发达地区的部分城市群,面临着土地资源有限、生态环境容量等瓶颈约束,不能再像过去那样无限扩大规模;西部一些欠发达地区规划的城市群,则面临着人口流失等问题,这些地方的中心城市、中小城市要进一步强身健体,也面临着转型。

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长江日报:为什么城市群占地面积不大,却可以集聚大量人口,创造巨大经济规模?

冯  奎:城市群之所以充满活力,是需求拉动与供给推动两方面的影响所致。需求拉动,就是城市群地区有更多的投资与消费。从供给推动角度来讲,主要是人口、土地、资金、信息、技术等因素成为城市群长远发展的根本动力。在中国的国情下,还因为城市群区域内有更密集的制度改革,这些改革使劳动力、资本、数据信息等要素更加畅快地流动,产生了更大规模的集聚,促进了更高水平的组合创新。需求端与供给端互相强化,它们共同产生的这些效应,在城市群中表现为生产集中的规模效应、经营活动的成本节约效应、技术创新的催化效应等。

尹  稚:中国式现代化是人口规模巨大的现代化,中国的规模优势给了我们更多的探索路径的可能性。

从一个现象可以看到,这两年,路上开新能源车的人越来越多了,其实这些原始技术并不完全发源于中国。更早起步的日本,在近年来却放缓了这方面的进度,因为过多的投入对其国内市场来说并不明智。一项技术一旦被多种技术链切成若干板块后,它本身的规模就非常小。

中国没有这样的问题,中国有庞大的市场规模。只要我们掌握了技术,就可以把东西做成“白菜价”。在质量完全相同时,利润取决于规模的放大。所以同样是新能源汽车,中国可以有四五条技术路线,每一个单项技术都有足够大的市场来支撑。

同样,我国的19个城市群,在中国式现代化的进程中,也会起到主引擎和发动机的作用,随着辐射能力的加强,会从中心城市渗透到周边的中小城市,乃至渗透到乡村地区,通过大中小城市的协同发展,城乡融合发展,最终达到共同富裕。

长江日报:长三角、粤港澳大湾区、京津冀作为城市群的第一梯队,各自发展的优势和侧重点是什么?

尹  稚:衡量一个城市群的成熟度,往往看城市之间互联互通的水平。比如,彼此能产生多大的人群、货物、资本、信息的流通量。

从这个角度来看,目前国内最成熟的城市群是长三角城市群。长三角城市之间的经济网络联系已经远远超越了行政区划的限制,市场化程度非常成熟。

长三角内部之间的物质环境、精神环境的差别是三大城市群中最小的,初步具备了大区域市场一体化的前提,在大中小城市之间具有非常接近的公共服务水平和营商环境,基础设施软硬件都比较均衡。

而以珠三角为核心的粤港澳大湾区,有一个最大的特点:“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币。”这也造就了大湾区是国内开放度最高的城市群,也是双循环非常好的衔接点。因此,它有更强大的市场创造力、企业创造力,科技成果转换机制也是最市场化、效率最高的。

京津冀城市群,承担了政治、科创、国际交往、文化等方面在全国的中心地位,也是代表中国参与国际竞争的国际高地。同时,环京津冀地区是连接中国南北的一个重要经济支撑点。它的进一步发育成熟,直接决定了东北地区未来的发展。

冯  奎:长三角的一体化和高质量发展,毫无疑问走在全国前列。

在一体化中,长三角的很多都市圈正在积极推进同城化,这是非常有潜力的增长点。比如上海和苏州就正在推动同城化。苏州有个城市太仓,与上海嘉定区一河之隔,分属不同行政区。现在太仓喊出来一个口号,叫做“上海下一站  下一站上海”。

我观察到,有400多家德资企业集聚在太仓。很多上海人,周一到周五在太仓德企工作,周末再回到市内。这种同城化的案例,显然已经走在了全国前列,已经跳出了省级行政区域。

粤港澳大湾区有非常特殊的制度,如果把“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”制度优势进一步发挥出来,未来不可限量,在推动国内国际双循环,构建更高水平开放格局上将不可替代。近期,内地地方政府在澳门发行离岸人民币地方债,就很有意义。未来,我们将能观察到更多这类制度创新的案例。

京津冀正在大力推进高质量发展,产业布局、要素集聚正以一种新的形式展开。比如,北京提出通过减量形式来推动高质量发展。这里政府协同的力量非常强大,科技实力雄厚,国企数量众多,如何进一步发挥市场经济体制和政府的作用,这是京津冀的努力方向。

成渝城市群是我国实现全方位对外开放的重要支点,综合战略地位无可取代

长江日报:

2021年,《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的出台,标志着成渝有望成为继京津冀、长三角、粤港澳大湾区之后的中国城市群“第四极”。如何理解国家这一布局?

尹  稚:

第一,成渝城市群从来都是国家的战略大后方。在这样一个战略纵深腹地上,形成“具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地”,对国家的安全与发展非常重要。

党的二十大报告数次提及要统筹发展和安全,这是面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局而做出的战略布局。每当谈到国家综合战略安全时,一个得天独厚的稳定战略后方,都会摆到比较优先的议事日程上来,成渝地区恰恰是这样的。

第二,成渝城市群是中国长期坚持深化改革和对外开放的必然结果。我们正从简单的沿海开放、沿边开放,走向陆海联动的全方位开放。一方面,成渝不仅通过长江经济带具有连接海洋的能力,同时,它是亚欧大陆桥建设也包括将来连接中国和东南亚、南亚的陆桥的重要枢纽节点。

这跟成渝地区这些年的努力是分不开的。近15年到20年,成渝地区经济发展的增长速度、总体规模、人才储备总量、人口聚集总量,以及对外交往、国际合作上,都有了比较好的提升。

此外,成渝地区地处国家Ⅱ级台地,具有非常重要的生态保育功能,又有良田万顷,是中国的粮仓之一,有非常好的发展空间和发展前景。因此,进一步推进它的城镇化进程,可以在国家探索西部地区生态农业和城市发展上实现大平衡上,提供示范案例。

冯  奎:

可以从区域协调发展来看待这个问题。在党的二十大报告中,专门讲到要推动区域协调发展。区域协调发展,需要通过国家的区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等一系列的战略布局来具体实现。

成渝,在内陆开放、新时代推进西部大开发的重要战略支点地位是无可取代的。

我国三大国家级城市群都在东部地区,若在西部地区也有这样一个国家级城市群,其意义不是从地区角度来衡量几个城市的发展,也不是简单的GDP互相竞争之后得出谁才是第四极,而是一个重大的国家区域协调战略。

特别是要看到,成渝地区对于未来加强和东盟、欧盟合作,有非常突出的意义。从陆路通道上来讲,成渝已经成为中欧陆上贸易的最核心节点,中欧班列有四成的运输量是从成都和重庆发车。从带动西部地区发展、对外开放等角度来讲,成渝地区的空间潜力是巨大的。它和东部地区三大开放型城市群合起来,对整个国家的开放格局具有重要意义。

长江中游城市群是中国未来钻石格局中心,关键在于三大省会城市的协同发展

长江日报:长江中游城市群未来的发展潜力如何?突破点在哪?

冯  奎:长江中游城市群非常值得关注。在国家提出的优化提升的五大城市群当中,它位置居中、面积最大。经过多年努力,长江中游城市群实际上取得了很大发展。它原先的规划定位是“新的增长极”,在今年《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》中,定位变成“重要增长极”,是长江经济带和中部地区崛起的重要支撑,是全国高质量发展的重要增长极,是具有国际影响力的重要城市群。面积最大和三个“重要”,概括了长江中游城市群的特征以及定位。

长江中游城市群的面积超过了日本的80%。如此庞大的区域,如何用城市群的规律来实现它的发展,是一个巨大挑战。非常重要的一点,就是要把长江中游城市群的交通优势转化成城市群优势。

长江中游城市群在交通上承东启西、连接南北,但同时也面临着高端要素被虹吸的挑战。它的南北有京津冀、中原城市群和粤港澳大湾区,东西有长三角和成渝城市群。如何促进要素集聚,如何使交通对于城市群发展的支撑和引领的作用变成现实,显然需要做一些工作。长江中游城市群目前“交”还显不足、“通”正在改进,下一步要使这个城市群真正在规模、体量、质量、要素等方面,膨胀、壮大、提升。

还要做一个突破,就是要做实省会都市圈。

第一,要依托武汉都市圈、长株潭都市圈、环鄱阳湖都市圈,把城市群支撑起来,赋予都市圈最迫切的发展任务,通过做大做强实体经济来发展都市圈、城市群,进而推动长江中游的发展。

第二,发挥好三大省会的作用。不能简单认为省会有虹吸作用,也要看到省会在发展阶段当中的作用,它在行政上能起到高强度的资源集聚作用,也能更加高效地利用市场机制的作用。

第三,省会城市和周边中小城市要加强联通连接,省会不能只顾做“带头大哥”,还要和周边“小兄弟”共同发展。

尹   稚:《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》明确,到2025年,长江中游城市群协同发展取得实质性进展,注意“实质性”三个字。

它的重要地位毋庸置疑,是中国未来钻石型格局的中心,也是中部崛起关键的战略节点。但是,长江中游城市群的发展质量仍有待提升。

城市之间的产业重合度较高,仍然是竞争大于合作的状态。同时,这一地区人口规模大、面积大,但城市化质量并不高,特别是绝大部分基本公共服务低于全国平均水平,在人的城镇化、人的发展方面,仍有很多工作要去做。

此外,武汉作为九省通衢,怎样把枢纽地位变成在地化的节点地位,是非常重要的。多少人能留在武汉,这是从枢纽转化成重要发展节点的基本前提。

长江中游城市群,是我国第一个有三个核心城市共同支撑的城市群。武汉、南昌、长沙三大省会的协同好不好,三角走廊轴带的发育好不好,决定了这个城市群将来能够达到什么样的水平。

在这一轮规划中,第一,强化“三核”,三个省会城市都要同步推进同城化都市圈建设,而且明确要“做实”,真正可落地。

第二,建设“三圈”,一方面要走向都市圈的城镇化建设,另一方面三大中心城市仍要做大做强。要注意,不能再走传统的一城独大、形成大城市病的路,而是要有都市圈的意识,有区域协调的意识,尊重产业分工规律,带动周边中小城市共同发展,实现都市圈级别的中心城市做强做大。

长江中游城市群,总的趋势是大集中、小分散。三大中心城市,仍有比较强的吸引人口聚集的动能,也开始出现了中心城市的社会经济职能向周边辐射和带动的初级层面的迹象。要利用好这一阶段,通过同城化都市圈建设,形成三条轴带式的发展。

长江中游城市群,先把“三核”发展好,再把“三圈”建好,然后把三条带连起来,那么城市群的基本架构就形成了。

从突破点来讲,有两点特别重要。一是要解决当下基本公共服务水平的相对短板,更好地“留人”。第二,建立高标准市场体系。全国统一大市场,一定是从城市群级别的区域性统一市场建起的,人的待遇、工资水平、基本公共服务等保持一致,才能实现人的自由流动,由此带来生产要素的自由流动。打破省级行政界限和行政篱笆,建起高标准的统一市场体系,从中心城市到二三级城市间的互利互惠分工体系才会出现。

长江日报:武汉都市圈可以如何作为?

冯  奎:武汉要发挥好武汉都市圈建设上,公共事务方面“第一责任人”的角色。例如在公共卫生体系、生态环境治理方面,武汉对于整个都市圈区域的公共卫生体系的布局和建设,有自身的优势地位,能够承担的更大作用。

进一步讲,都市圈当中的核心城市,要做实治理角色。未来要推进都市圈发展、城市群发展,应该相应赋予核心大城市更多的职权,让它们成为城市群的治理主体,承担更多的责任。

尹  稚:一个城市群,群主的地位、价值取向、实际作为是非常重要的。如果没有群主,容易导致一盘散沙,或者形成内部恶性竞争。

群主是通过什么实现引领效应的?第一,在区域协同发展的时代,群主要关注公共事务,能带来互利共赢的事情。第二,群主要能带动大家一起发展。如果武汉把这两点把握好了,自然而然就可以在市场环境下,培育大家对它的地位的尊重和共识

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