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二十大进一步理顺新型城镇化战略思路

2022-10-20 15:42 来源:新京报 作者:记者 柯锐

这些年来,我国实施的区域协调发展战略,区域重大战略,主体功能区战略,以及新型城镇化战略,其实都是围绕着区域协调四个字来做文章的。

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▲10月16日,中国共产党第二十次全国代表大会在京开幕。图/新华社

10月16日,中国共产党第二十次全国代表大会在北京人民大会堂开幕,习近平代表第十九届中央委员会向大会作报告。

报告提出,促进区域协调发展,深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略,优化重大生产力布局,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

区域协调发展战略与新型城镇化战略有何逻辑联系?实施新型城镇化战略有哪些方面值得关注?就此,新京报新京智库专访新京智库专家委员会委员,清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长、清华大学建筑学院教授尹稚。

从单纯的城市竞争走向区域协调发展

新京智库:二十大报告对区域协调发展与新型城镇化战略的表述,与以往相比有无调整?

尹稚:二十大报告提出,深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略。这是一个重大议题,说明我国的城市建设,已经从单纯的城市竞争时代进入了区域协调发展的时代。这是一个根本的变革,也是近两年来各界密切关注的一个议题。

改革开放初期,我国优先发展沿海城市,进而发展内陆重点城市。总体上来讲,是通过城市间的相互竞争来推动经济发展的思路,或者以GDP增长思路来推动中国的城市体系建设。那是一场你追我赶,用同一把尺子考核城市发展结果的“锦标赛”。

如今,我们社会的主要矛盾已经变成了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而要解决城市的发展不平衡不充分,就要把城市发展的思路放到城市的主城区以外,甚至放到城市的行政辖区以外去寻找发展的道路,缩小地域差、城乡差,实现共同发展共同富裕。

我国城市发展的不充分反映在,虽然有了一批大型甚至是特大、超大型城市,成为国家经济发展发动机,但受到地域的限制,这些城市原来的发展过分拘泥于主城区边界的限制,以及城市行政辖区的限制。这导致一方面其发展动能得不到充分释放,另一方面,由于辖区的受限,主城区的面积狭小,又带来了过度拥挤和主城区过高的发展密度强度,出现了“大城市病”现象,也出现了“灯下黑”的城乡差距,同时也放大了大中小城市间的差距。

要解决这些问题,就既要发挥中心城市强有力的社会经济发展动能,使其动能得到充分的释放,同时要解决区域发展不平衡问题,那么就要把城市的发展放到更大尺度的区域层面,寻找发展的出路。

所以,这些年来我国实施的区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略,以及新型城镇化战略,其实都是围绕着区域协调四个字来做文章的。

这样做,可使得这些各级中心城市所汇聚的经济动能,能够超越主城区的范围,渗透到更大尺度的国土空间当中去,带动城市周边的乡村地区,或者通过大城市、特大城市和超大城市的发展,带动其周边的中小城市发展,形成一种标准差异化、功能互补化的发展格局,一系列的市场也因差异和互补而日渐繁荣。

解决“协同”发展的问题,就需要实施差异化的政策管理,避免城市在“一个模子”下生长,实现“千城千面”、多元互补。

这其实也是这些年来一以贯之的发展策略。

十八大以后,党中央和国务院为了解决发展的不平衡不充分问题,已经出台了一系列的引领性文件和政策性文件。二十大实际上是对这些文件做了提纲挈领的重申,和重点表述的强化。

中国城市群的发展状态呈现高度差异化

新京智库:在我国新型城镇化过程中,城市群、都市圈将发挥哪些作用?

尹稚:我国的城镇化率从1986年的24.52%快速上升到2018年的59.58%,年均增长1.0个百分点;城镇人口从2.6亿人快速增加到8.3亿人,增长了三倍。

十八大以后,中央提出中国城镇化的总体格局,城市的发展以城市群为主要载体。我国未来的城镇化集中区域是19个城市群,但其发展状态是高度差异化的。

京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区等,是目前发展水平比较高的城市群。这些城市群里以中心城市为核心的都市圈,其发展水平也较高。对于发展领先的京津冀、长三角、粤港澳地区,初步具备了以城市群为抓手,深入实施区域协调战略的条件。

而处在第二发展梯队的城市群,未来5-10年,是以区域尺度的都市圈为抓手,以功能、服务的同城化为抓手,构建大中小城市的协调发展格局。

至于中西部地区的其他城市群和都市圈,当前要继续做大做强中心城市,加大这些中心城市的发展动能,培育放大中心城市的城镇化范围,逐步培育现代化都市圈。

所以,二十大报告提出促进区域协调发展,把这些战略关系进一步做了理顺。

不再拿一把尺子来量所有的城市

新京智库:二十大报告提出,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。对此,你如何解读?

尹稚:我国是一个大国,要保障国土的生态安全,又要牢牢守住18亿亩耕地红线,确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中,同时又要有快速高质量的城镇化进程,以应对国际合作和竞争的需要。

做到这三个方面的平衡,就是要靠主体功能区来实现。这也意味着今后的改革发展,不再拿一把尺子来量所有的行政区,不再拿一把尺子来量所有的城市,而是在不同主体功能区的城市或者是区域,会有各自的主导功能,围绕这些主导功能会有各自的主导性的政策引领。

这种政策是差异性的。这既是一个空间发展格局问题,也是区域经济布局问题,同时也是差异化考核机制建立的问题。这几者相结合,才能够使得我们国家的优势互补,高质量发展的区域经济格局和与之相配套的国土空间体系能够逐渐吻合,推动物尽其用,优地优用,使得整体的国土空间资源能够与经济布局更加协同,真正能够有效地发挥利用有限国土资源,提升生态安全质量,养活更多的人口,实现更可持续的社会经济发展这样一个最终目的。

所以,新型城镇化战略,不是就城市论城市,而是把城市的发展放到更大的区域尺度当中去考量,如此才能平衡发展动能跟发展质量之间的关系。

新型城镇化是以人为核心、面向中国式现代化进程需求的城镇化。二十大报告为推动深入实施区域协调发展和新型城镇化高质量发展指明了方向。


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