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走向更加综合、多元和系统的城市更新

2022-09-05 10:36 来源:城市规划

自2020年党的十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”,到2021年“城市更新”被首次写入政府工作报告,再到不久前国务院《2030年前碳达峰行动方案》将“城市更新落实绿色低碳要求”列为国家碳达峰行动的重点任务,表明我国的城市更新工作已变得愈发紧迫和重要。可以说,“城市更新”是城市发展逐渐步入成熟阶段的主要城市发展政策和关键性任务,是满足人们生活高品质需求和提升城市竞争力的核心路径,同时,也是我国推进新型城镇化、适应城市发展新形势,以及推动城市可持续发展的有力保障。

在新的发展阶段,城市更新呈现以下一些趋势:

(1)综合的城市更新“内涵目标”。除基本的物质空间改善之外,城市更新还包含社会经济更深层次方面的综合要义,其治理的最终目标是要促进和平衡国家、地方综合目标的实现与耦合。即城市更新有机融合了政府政治愿望的达成、城市产业转型升级和经济可持续增长、社会包容和公平正义、文化认同和传承创新、人居环境改善和人民福祉提升等多维愿景;

(2)多元的城市更新“利益主体”。城市更新涉及统筹协调、制定规则和确保公共利益的政府部门,融资和推动的市场机构,以及参与甚至主导城市更新决策的广大人民群众等多元利益团体;

(3)灵活的城市更新“技术模式”。城市更新针对不同地区特点,应用不同的技术和模式,例如:绿色低碳城市更新模式、复合开发城市更新模式、老旧住宅更新模式、衰退商街更新模式等;

(4)整合的城市更新“制度体系”。城市更新总体包括广泛严格的法律法规体系、持续高效的组织推进体系、多元灵活的政策体系,以及长期系统的规划与计划体系等,同时囊括土地、金融、财税等核心的城市更新制度设计。目前,在国家政策的紧密推动下,已有越来越多的城市在城市更新制度的系统性创建方面展开了积极的探索。深圳、广州、上海等多数“一线”城市加速推进了城市更新的地方性立法(条例),福州、成都、重庆、青岛等“新一线”或“二线”城市陆续出台了地方政府规章(实施或管理办法)和规范性文件(工作意见)。另外,北京也于近期针对“实施城市更新行动”发布了专门的规范性文件(指导意见)等,此类成果对于我国当下的城市更新实践工作具有很好的指导意义。

当然,不容忽视的是,为有序、健康和持续地推进我国城市更新工作,诸多问题亟须结合各地的实际情况进行深入探讨,主要包括:

(1)在强调高质量发展的新型城镇化转型期,如何从更高的经济社会视角和城市发展机制上理解实施城市更新行动的战略意义;

(2)在我国量大面广、现实复杂的情形下,如何通过“程式”上的合理和更新理论的夯实,高效、系统和协调地推动我国城市更新工作的广泛展开;

(3)面对“城市活化、品质提升、老龄化、地区发展不平衡、大拆大建、基层治理”等复杂城市问题,以及针对“以人民为中心、地区共同体、绿色低碳、智能综合化管理”等现实要求,城市更新工作应作如何有效地回应;

(4)如何通过系统、有效的制度设计,融合和构建包含政府、市场和社会等多种利益主体的“城市更新合作治理网络”,探索建立贯穿国家、地方、城市、社区四个层面的一体化城市更新组织推进体系,从而有序、健康、可持续地推进城市更新等。总之,要通过对相关主题的重点聚焦和讨论,开展更具有针对性和可操作性的思考与研究。

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作者| 阳建强  中国城市规划学会理事、城市更新学术委员会主任委员,东南大学建筑学院教授


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