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方煜:深圳都市圈应以创新为本,为都市圈高质量发展探索新路

2022-09-02 11:33 来源:上海大都市圈规划

导 读

国家“十四五”规划纲要提出“发展壮大城市群和都市圈”,将都市圈作为城镇化空间格局战略的重要组成。目前,《上海大都市圈空间协同规划》已由沪苏浙两省一市政府联合印发。为学习借鉴国内其他都市圈规划建设经验,上海大都市圈规划研究中心特别邀请中国城市规划学会理事及国外城市规划学术委员会秘书长、中国城市规划设计研究院深圳分院方煜院长,以专访的形式针对深圳都市圈规划建设的相关议题进行交流。

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2020年,《深圳市发展和改革委员会2019年工作总结和2020年工作计划》提出推进深圳都市圈规划编制。能否介绍一下深圳都市圈目前的建设发展情况?推动深圳都市圈协同过程中是否构建了统一的协同机制?

方煜:2019年国家发改委提出建设现代化都市圈,对于深圳都市圈来说,过去没有这个概念。深圳历史上就不是一个中心城市,更多承担口岸城市、经济特区的职能,以特殊政策为很多国家命题先行先试。过去十几年,一直以“深莞惠”的概念开展区域合作。国家发改委提出建设现代化都市圈,这对深圳来说确实是一个全新的视野和命题。广东省和深圳市“十四五”规划都明确提出建设深圳都市圈,特别是深圳正好赶上建设中国特色社会主义先行示范区的国家战略,深圳都市圈将成为未来深圳发展的主要空间载体。深圳都市圈的发展要求形成统一共识,有核心、有梯度,这与过去深莞惠合作的模式不一样。

深圳都市圈约1.63万平方公里,大致相当于北京市和杭州市,相比国内其他都市圈范围较小。常住人口约3400万,应该是国内人口密度最高的都市圈。经济总量超4万亿,大湾区内的香港和广州,也是2万亿的规模。

在这样的背景下,如何认识深圳都市圈的发展特征?首先,根据跨城通勤数据,深圳都市圈表现出强流动特征。由于尺度较小,有湾有山的自然格局决定了其建设空间有限,表现为高密度人居环境,进一步促进了边界地区的人员往来。其次,深圳都市圈形成了以信息技术为突破口的全球科技生态。深圳没有广州省域中心城市的优势,也没有香港自由经济体的“超级联系人”优势,更多的是抓住了技术革命的机遇,积极发展信息技术产业。第三,深圳作为都市圈核心城市,其世界级职能颇具特色,但不追求全面。不同于其他都市圈核心城市具有综合性职能,如上海大都市圈的核心城市上海,以“五个中心”作为全球城市核心功能。但深圳不可能成为类似香港的国际金融中心,也不可能成为类似广州的行政中心或服务中心,而更多承担产业创新和科技创新中心的职能。这一轮公布的都市圈发展规划,如福州、西安、南京、成都、长沙等都市圈核心城市,都具备很强的区域中心服务职能。而深圳大量的联系则是面向国际和全国,同时,深圳也是一个移民城市,讲广东话的人很少,广西人、湖南人排在前两位。这些是它的优势或正在形成的竞争力。

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// 图1 国内外主要城市人口密度与开发强度对比

来源:《深圳都市圈一体化2021年度报告》

深圳都市圈也面临着一些不足与挑战。首先,受到传统特区思维惯性的制约,功能难以疏解、跨界地区发展“塌陷”。深圳中心区的经济规模基本与东京中心区相当,但到深圳边界地区,则与东京边界地区差距很大,不是按照梯度递减,而是一下子就“塌陷”了。深莞边界每天大概有50多万人来回流动,但没有形成中心-边缘的对流,而是停留在镇街之间的互动。产业方面,很多边界地区的街镇处在劳动密集型转型到资金密集型、创新密集型的过程中,因此出现了一些塌陷。其次,空间上出现明显断层。交通方面,深莞惠的轨道建设滞后,路网连接度上存在问题。生态方面,局部城镇建设挤占了生态空间,深圳、东莞两市形成了多处相对独立的大型生态斑块,如同孤岛伫立在城市。公共服务方面,边界地区是都市圈人口快速增长的核心地带,但公共服务资源配置难以匹配人口增长需求,造成深圳中心不断加密,成本不断提高,但外围品质难以提升,导致公共服务水平呈现超大城市和街镇的二元格局。

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// 图2 深圳都市圈各类设施核密度分析图与近十年人口增速分布示意图

来源:《深圳都市圈一体化2021年度报告》

产业塌陷、空间断层、生态孤岛、民生二元等问题,反映出深圳都市圈尚处于起步阶段。深究原因,深莞惠是一个极其复杂的对话系统,既有深圳超大城市模式,也有东莞“镇街-村”模式,又有惠州的产业园区模式,自下而上的主体多元,行政主体、对话语境、治理水平都不对等。因此,深莞惠的协同是自发的,尚处在初级阶段。例如,深莞项目沟通中,东莞镇级投资主体无法直接与深圳市、区两级主体交流,造成项目的跨界交流渠道不畅。

深莞惠是国内较早探索跨市区域协同的地区,在2009年就搭建了深莞惠三市联席会议机制。但更多停留在大的建设工程、走廊的协调上,远远没有达到都市圈视角下的深度合作,这是治理层面不可回避的问题。

都市圈是深圳治理方面的一个重大飞跃,应该成为先行示范区一个新的空间模板,来支撑先行示范区发展。深圳已经意识到了这个问题,如ICT产业已经开始走出深圳,向东莞等周边城市拓展。不同于上海大都市圈基于目标导向和价值体系的构建,深圳都市圈的建设更多基于问题导向,转变传统特区思维,继续强化自身特色,疏解非核心职能,带动东莞和惠州的发展。目前虽然问题很多,但也说明潜力很大。都市圈可能是深圳继成本、人才或产业机遇之后又一次发展腾飞的机会,在更大的范围内构建一个更强大的系统,通过都市圈推进深圳再一次的跨越发展。

广东省国土空间规划共划定了5个都市圈,深圳都市圈应如何与其他都市圈形成联动发展格局?如何助力粤港澳大湾区的发展?

方煜:广东省国土空间规划是一个省级规划,更多从全省域均衡发展的角度提出5个都市圈。但对于都市圈来说,离不开粤港澳大湾区的战略框架。这个国家战略的本质,是通过广东的发展来支持香港和澳门的繁荣和稳定,在这个维度上,政治意义大于社会意义和经济意义。但从地方来讲,经济发展是优先的,协调好国家战略与地方诉求之间的关系,需要大湾区这样一个平台来实现。国家层面成立了粤港澳协调办公室,广深等城市都成立了湾区办,横琴、前海、南沙等重点地区也正在推进落实各自方案。这些都体现了大湾区最本质的特征,就是一国两制。

在粤港澳大湾区,广深港三个城市共同承担了世界城市职能,这与北京和上海集中在一个城市不同。香港是国际金融和航运中心,但产业空心化;深圳在产业创新上具有优势,但国际文化、航运能级不足;广州更偏向行政中心和服务中心,以及交通枢纽功能。三个城市的顶尖功能合作发展,构建起一个世界城市的引领作用,这是粤港澳大湾区与其他地区最大的特点与不同。以广州、深圳和香港为核心的三个都市圈更多的是在专业化和功能上的分工,而在空间上,由于距离相近,彼此腹地交叠。

广深港加上澳门,形成了四个核心引擎,共同承担大湾区世界城市职能。对于每个核心引擎,更多的是要“有所为、有所不为”,而对于每个城市,可能是“既要、也要、还要、都要、全要”。因此,大湾区各个城市之间要达成共识,在这样一个巨型城市区域里,形成网络化分工格局。粤港澳大湾区面积约5.6万平方公里,常住人口达8000多万,这样的密度在全球都很少见,治理难度是空前的。不是传统从城市群到都市圈再到中心城市的概念,大湾区实际就是“你中有我、我中有你”的巨型城市区域,是包含“9+2”城市的区域治理,也是一国两制的治理实践。

粤港澳大湾区不是一体化,也不是经济协同,更多的是合作发展。但合作的领域和方式有很多种可能,比如珠海横琴与澳门是深度合作,广州南沙是全面合作,深圳前海是深化改革。每一个都市圈应该在其擅长的职能里为大湾区服务,而不是全面综合发展。例如在科技创新方面,深圳抓住新一代产业前沿,用信息化带动工业化,推动全产业链创新发展;广州应构建便利的轨道体系和枢纽体系;香港则发挥其在高校、多样性创新生态等方面的优势。

总的来看,要理解大湾区的本质,一定要站在国家战略视角,不能只在广东省内谈,一定要将香港和澳门纳入。可以说,从尺度上看整个粤港澳大湾区就是一个巨大的“圈”。这其中最困难的是边界上的融合,如广佛、深莞、深港、珠澳边界地区,呈现复杂性和多样性,涉及不同的制度、成本和治理水平,还处在从低端的劳动密集型向资金密集型、创新密集型发展的阶段,离旧金山湾区等世界领先的科技创新区还有很大差距,需要补齐短板。

跨界地区是区域协同的重点,尤其是临近核心城市的区域。深圳都市圈的临深地区,有哪些创新的合作模式、体制机制值得推广?

方煜:处在起步阶段的深圳都市圈,目前重要的任务之一是解决深圳成本上涨、空间有限的问题。根据都市圈的一般发展规律,30公里左右是第二圈层,例如上海市中心与外围地区之间有五个新城作为节点过渡,东京都市圈也经历了从单中心到中心网络化的过程。但深圳中心区的格局呈现组团化,没有一个人口千万级的“大团”存在。最重要的,都市圈的边界一定要产生中心的疏解和外围的反哺,在这样的对流下,建立高质量的都市圈内部合作,否则就是一堆城市,而不是一个都市圈。

对于深圳都市圈,更多还是要从治理层面突破。尤其是要解决不同治理行政主体的问题,深圳和东莞的发展意图不一致,如何才能共享共赢共建。结合发展实际,边界地区的一体化、同城化还比较遥远,首先要达成共识,才能进入下一个阶段。这方面上海走得比较早,昆山、花桥地区很早就开始了协同工作,跨界地区与中心已经在对流。而深圳边界上的流量更多反映镇街层面的对流,没有跟中心发生关联,也就是说还没有到都市圈的层面。

如何用都市圈高级阶段的发展模式,逐渐去替代原来的组团、镇街发展模式,以及扁平化、世界工厂的模式,是一个不断自我迭代和升级演进的过程。对比上海大都市圈已经在完善对流,深圳都市圈还处在建立对流的阶段,主要是如何将深圳市内的高新技术产业,从核心地区拓展到外围。由于特区有围栏效应,大家对于走出去还没有思想上的准备,都是被市场逼着在走。随着都市圈治理形成共识,将更加按规律办事,主动为之,在更大范围内布局产业链、创新链。这方面已经有了一些探索,比如华为搬到坂田,又搬到东莞松山湖。

跨界地区是深圳都市圈建设发展的主战场。如果福田、南山的金融、科技产业要扩散,第一站就要到这些跨界组团,也是下一步差异化发展的主要承载地。这些组团各有特色,承担不同的角色,包括发展科学城、世界级ICT产业基地、新能源、智能制造等,呈现产业多样化的发展趋势,但尚未达到都市圈对流的高级阶段。未来希望借助边界地区靠近核心区的独特区位,发挥主战场的作用。

深汕特别合作区是我国首个特别合作区,在区域一体化发展方面具有示范意义。请问深汕合作区在产业合作、交通互联、服务共享、机制协同等方面有哪些做法值得借鉴?

方煜:相比长三角一体化示范区中三地发展较为均衡、经济较为发达,深汕特别合作区并不是强强联合的概念。广东省要实现全省高质量均衡发展的首要工作就是核心城市发挥带头作用。深汕合作区不可能在短期内解决都市圈核心职能疏解的问题,更多的是起到带动汕尾和粤东融入大湾区发展的作用。

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// 图3 深汕特别合作区区位

来源:深汕特别合作区官方网站http://www.szss.gov.cn//sstbhzq/ssw/xxgk/ssgk/index.html

2017年开始按照深圳的第十一个区来建设深汕合作区。产业合作方面,深圳的企业总部、研发基地、产业基地等优先考虑疏解到深汕合作区,使其深度融入深圳战略性新兴产业与未来产业体系,引导创新要素集聚,成为深圳创新拓展新片区。交通互联方面,由于与深圳之间隔了惠州,距离较远,需要逐步强化铁路、高速与深圳的交通联系,目前厦深铁路已开通,深汕高铁也在建中,将实现半小时抵达深汕中心区。服务共享方面,通过深圳财政、资源转移,构建与深圳一体化、共建共享的公共服务设施体系。目前深汕高中园已开工建设,包括深圳中学等3所高中及1所职高,将在未来提供1.14万个普高学位。

从长远来看,深汕合作区需要解决融入都市圈的机制问题。严格意义上来说,深汕合作区比都市圈下的区域合作力度更大,相当于用行政的方式解决了垂直管理。这种方式很难应用到整个都市圈,区域层面的治理一般是合作制,不改变行政属地。在这个视角下,应该充分发挥行政优势。

深圳都市圈在低碳发展方面走在全国前列,您认为应如何进一步守住生态底线,实现双碳目标?

方煜:深圳都市圈碳排放总体比较低,但内部极不均衡。2017年深圳、东莞、惠州的单位GDP碳排放量分别为0.16、0.58、1.03吨/万元,东莞是深圳的4倍左右,惠州是深圳的6.6倍。从区域层面来看,与全国的0.78吨/万元相比,并没有真正进入“双碳”的高质量发展阶段。深圳转型比较早,特区四十年发展这么快, 90年代抓住了信息高速公路机遇,出现了华为、中兴等企业,实现“弯道超车”,切入到技术革命赛道,走到了信息产业的前沿,将碳排放规模增长的阶段绕过去了。但东莞和惠州还有很多劳动力密集型和资本密集型的产业,对能源还有很大的需求。

对于粤港澳大湾区,也是要解决碳排放平等的问题。从全球城市到乡镇,大湾区涉及所有的碳排放类型,由于经济总量大的城市碳排放效率高,整体表现较好。下一步还需要通过都市圈来实现均衡发展,实现系统性再造,尽快实现碳中和,这样对于深圳来说更有先行示范的意义。

实现碳中和的压力还是很大的,甚至需要增加碳汇来抵消一些碳排放。另外也要改变生产方式,产业发展模式决定了大量的高耗能产业仍分布在周边城市,如何纳入都市圈的生产体系或低碳的生产方式中,用都市圈的发展思维和规律,还有一次享受红利的机会。比如,打造世界级产业,需要强大的产业链、供应链转化的过程。原来的劳动力密集型产业或高耗能产业,就有可能转型,进入信息产业或新能源产业。深圳目前更多的是靠市场推进,在促进低碳发展方面具有产业优势。政府也鼓励使用清洁能源汽车,比如深圳所有的公交车都是新能源。

当然也存在一些挑战。过去对芯片产业不像上海这么重视,一方面由于空间有限,另一方面考虑到芯片产业的污染问题,倾向发展更低碳、更绿色的产业,但最近也有很多工业园区在准备发展芯片。对深圳来说,芯片的需求量大,但生产在外地或国外,面临如何在低碳视角下去应对挑战的问题。

您对深圳都市圈和全国都市圈未来发展有什么期望?

方煜:从发展趋势来看,城市化、全球化面临巨大挑战。根据我们发布的《“一带一路”倡议下的全球城市报告(2021)》,区域化似乎日益成为一种新的全球化形式。过去说世界是平的,我们参与全球分工,人口迅速集聚,城市化甚至城市群化快速发展。但在这种全球分工下,我们并没有掌握全球发展的主导权,很多城市群都处于跟随状态,承担世界工厂的作用,在产业链的地位也不高。另一方面,现在我们也可以说世界还是“尖”的。高质量发展首先是青山绿水、人民幸福,还要能培育尖端技术。这两个理论并不冲突,“尖”主要是创新的本地化。要以城市制造、城市创造,走向城市创新,从专利发明走向科学发展,来带动系统性全局性的跨越。

这是发达国家的优势所在,全球化并不会导致创新功能的疏解。因此,尤其对于沿海地区肩负国家战略的城市群,搭建起以科学发现带动产业专利,再带动对人才的吸引力或归属感,这样的城市群或都市圈才能真正走向世界级。

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// 图4 全球价值活力城市格局

来源:《“一带一路”倡议下的全球城市报告(2021)》

通过创新,可以更高质量地实现绿色韧性、人民城市等发展。没有创新的系统和创新的空间格局支撑,都市圈无法实现国内国际双循环,也难说是高质量发展的。在一定层面上,深圳都市圈是以创新为本质的都市圈,应为都市圈的创新发展做一些探索。如何从深圳制造、深圳装配走向更尖端化、更复杂化、更高端化的深圳,通过都市圈实现从模仿山寨走向创新策源和科学发现,来引领“科-产-城”发展的新时代。因此,需要更顶尖的职能落到深圳都市圈,这是未来发展的必由之路,包括有大量的诺奖级科学家,巨大的前瞻性科学发现,一些重要领域上的突破,带来细分领域里的大量专利生成。都市圈内的制造业也有可能重新利用强大的供应链,组织新一轮的产业升级。这样在逆全球化过程中,发挥先进性和引领作用,才能更平等更有效地进行交流。这是目前都市圈高质量发展面临的共同挑战。

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