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城市群和都市圈到了一体化发展阶段

2022-08-29 13:23 来源:北京日报 作者:陆铭

近日,国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》(以下简称“方案”)。方案提出,要提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平,促进大中小城市和小城镇协调发展,形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

何谓城市群一体化

城市群一体化是指围绕着一个或几个中心城市,相互之间关系比较紧密的一组大中小城市一体化的发展形态。所谓一体化,是指商品和生产要素在城市间的流通不受行政边界的限制。根据我国对统一大市场的要求,不同城市之间的一体化,就要求在市场的准入标准、监管标准等制度方面没有差异,为商品和生产要素的自由流通,提供制度保障。

在这样的制度之下,城市群最终达到的状态就是,城市群内部的大中小城市,以及小城镇和农村之间,形成以中心城市为核心带动、向外辐射的城市网络形态。并且不同规模的城市之间相互分工,中心城市更多地发展现代服务业,特别是生产型服务业,中心城市的消费服务业也具有强大的规模经济。而大城市的外围、近郊和一些中等城市的产业结构,更加偏向于制造业,并跟中心城市的服务业形成紧密联系。中心城市的服务业可以赋能近郊和周边城市的制造业,形成产业链分工。城市群外围较偏远的地方,产业更加偏重在农业和旅游,一些自然资源比较丰富的城市,也可能发展资源型产业。

城市群一体化发展的范围很大,城市与城市之间的距离可以达到两三百公里甚至更远,比如京津冀城市群、长三角城市群,以北京、上海为起点,距离城市群的边界能达到四五百公里。

城市群的范围远远大于都市圈,都市圈经济联系的紧密程度要超过城市群

与城市群相比,都市圈的范围,更多是一个通勤圈的概念。都市圈的外围地区跟中心城市之间,经济联系的紧密程度要超过城市群。从空间的梯度关系上看,仍然会呈现出这样的特点:中心城区更加偏向于现代服务业,以及具有规模经济的消费服务业,外围会布局一些制造业,再外围也可能会有农村地区,向中心城市提供生鲜瓜果蔬菜或生态旅游等产品。此外就是居住功能,在都市圈外围地区的很多居民,就业地在都市圈中心地带,每天通勤往返于中心城区与居住地之间。因此,都市圈也可以理解为一个在经济意义上一体化的大城市,它可能跨越几个甚至十几个行政意义上的城市单位。

总体而言,首先,城市群的范围远远大于都市圈。例如京津冀、长三角、珠三角是城市群。但都市圈往往是以一个大城市为核心的一小时通勤圈,例如上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。

其次,城市群是多中心的,如长三角城市群,由上海、南京、杭州、合肥等几个大城市带动周边发展而来。而都市圈往往是单中心的,例如上海都市圈,上海中心城区是绝对的中心地带,人口密度和人流向外依次递减。需要说明的是,这里的单中心,指的是人口密度和人流这一梯度意义上的单中心。如果从功能角度来讲,都市圈也是多中心的,比如上海及上海的近郊,再往外延伸到昆山、太仓、嘉兴一带,有的地方发展制造业,有的地方发展金融,有的地方发展高等教育。

再次,在通勤的方式和频率上,都市圈范围内,更多地依赖于轨道交通,特别是地铁和私家车,来形成日通勤圈。而城市群内部的城市之间,更多依赖于城际铁路、高铁和高速公路来通行。这里必须要区分通勤和通行这两个词的含义。

最后,从功能角度来讲,城市群内部的不同地区,特别是不同大城市之间,产业结构还是有一定的重合。比如上海、杭州、南京、合肥这几个城市,都有各自的现代服务业,以及高科技、教育、金融等。但是,都市圈范围之内,不同地区的分工更加清晰,比如上海都市圈,大量的高科技、金融、文化、教育等现代服务业集中在上海,特别是上海的中心城区,外围就更多地发展制造业,再往外围,就发展农业生态旅游等。

需要建设更多的一体化协调机制,让中心城市所产生的经济增长效应与外围地区共享

当前,中国已经发展到了城市群和都市圈一体化发展的阶段,必须要求部分经济功能与行政管辖功能适度分离。需要有一体化的职能,可以从整个城市群或都市圈的层面,来统筹协调一些跨越城市边界,甚至省级边界的事项。

在跨行政边界协调方面,都市圈面临的问题更大。理论上说,都市圈内,核心大城市和周边的中小城市之间,对基础设施、公共服务的一体化以及分工和利益共享机制的意愿更为强烈。然而,行政管辖边界的存在,却对都市圈同城化发展形成了更大阻碍。同样是基础设施建设,城市群之间建设高速公路网和高铁,可以由国家来统一规划,一体化障碍没有那么明显。但是,如果在都市圈范围内建一条地铁,从中心城市延伸到周边的中小城市,却涉及到土地制度和公共服务等行政管辖边界问题。当面临跨市甚至跨省的边界时,如果不能一体化连片发展,就会导致在边界处形成发展洼地。

当前,我们的跨城市和跨省级的协调机制在逐渐建立。但要让一体化协调机制,在城市群和都市圈范围之内,更多更好地发挥作用,未来要突破的重点是利益共享机制。可以借鉴一些国外的先进经验,如欧盟内部,有一些跨越国家边界的发展区,国家之间在谈好税收共享机制以后,就可以在跨界的地区成立产业区,来共同发展。此外,还可以根据国内实际情况,进行带有中国特色的创新机制。比如近些年的飞地经济,就是这样一种模式。即将飞地建在中心城市的外围地区,由中心城市提供技术和产业发展经验,甚至扶持资金,而建设用地指标由外围来提供,大家共享税收。有些占地比较大的飞地,也可以建立在较偏远的地区。

坦率地说,飞地经济模式并不能完全解决城市群和都市圈一体化面临的问题。因为随着生产要素市场的一体化,大量的经济和人口向中心城市和以中心城市为核心的都市圈聚集。与之相应,不同地区之间的经济规模差距和税收规模差距就会逐渐扩大。因此,需要建设更多的一体化机制,让中心城市所产生的经济增长效应与外围地区共享。如探索在城市群范围之内进行转移支付,通过财政方式加大对外围地区的投入;或通过一体化基金,对外围地区进行投资,特别是对有当地发展比较优势的产业进行投资。

(作者为上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员)

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