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为空间治理的规划

2022-08-04 15:09 来源:中国城市规划网

导读

中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《治理·规划II》一书,阐述了对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解,在高质量发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。中国城市规划特推出“治理规划”专栏,节选书中精彩篇章与读者分享。

作者 | 孙施文

中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会主任委员,同济大学建筑与城市规划学院教授

2020 年,是特殊的一年。因为疫情的缘故,中国城市规划年会延期与 2021 年的年会合并举办,年会主题“面向高质量发展的空间治理”不变。正由于有这样的机缘,为对治理和规划关系的研究提供进一步思考的机会。

去年,年会的主题论文集名为《治理·规划》,为了延续并示区别,今年的年会主题论文集继续沿用去年的书名,只是加了个后缀“Ⅱ”。在内容上,去年的论文集除关注了疫情相关的治理对策之外,更多集中在对治理观念的认识以及可以做些什么等方面,今年的这本论文集我们将更聚焦在怎么做的方面,也就是更好的治理与更好的规划,以及为治理而做更好的规划。

治理,是一个永久的不会衰竭的话题,常议常新,是在具体的时势下不断创新不断演进的。中共十九大四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》所提出的未来发展目标,也将成为国家治理体系和能力建设的基本指针。空间治理作为国家治理体系的组成部分,在既定的方向上和战略部署下,在实践的过程中, 直面存在的问题和未来发展需要,不断完善。

空间治理,至少包含着两层意思:一是针对于国土空间构成要素的各种治理, 也就是通过保护开发利用修复整治等行动来提升国土空间各类要素的质量以及达成更加合理有效的空间格局;另一是在国家和社会治理中,以一定空间范围为单元所开展的综合治理,从治理的基本概念上讲,政府、市场、社会的交互作用也主要发生在这样的范畴之中。前者是要素性的治理,可以分解为特定领域、部门、团体的工作;后者是各领域、各部门的治理工作的统合,是对各类要素、各类行动关系的统筹协调。尽管完整的“空间治理”,两者不可或缺,但很显然,后者是当代治理理念的核心,也是治理过程中的重心所在。

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,是党中央、国务院的重大部署。《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》) 明确提出,“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系……是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’ 奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。”根据《若干意见》对国土空间规划的定义:“是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据”,不仅兼具了“空间治理”以上两方面的内涵,而且重点显然也是落在对各类要素、各类行动的统筹协调方面。就此而言,国土空间规划工作的开展,一方面是依据各类空间要素的发展规律以及各要素之间生命共同体的相互关系,对各类构成国土空间的要素进行组织,为中华民族的永续发展提供物质支撑;另一方面,则需要“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素”,在充分研究未来发展要求和需要的基础上,统筹协调社会经济发展所引致的各类发展活动以及由此产生的空间使用结果,并达成相应的社会经济和空间秩序。

各类国土空间使用的行为,既是规划管控的对象,同时也是规划实施的根本途径。因此,编制规划就是通过对这些行为的未来开展,进行统筹安排和组织, 以实现国家和地方的发展战略需求和发展目标;经过法定程序批准的规划,也只有转化为保护开发利用修复整治的具体行为而得到实施、实现。而各类国土空间的使用行为,缘起于社会各类团体机构和个人的发展需要,即依据其各自的需求、社会所赋予的职责和任务并根据其各自的计划所开展的,并且通常是由政府的各类部门进行管理的。由此,空间治理与其他领域的各类治理之间的关系就特别紧密, 而各类治理活动的开展都涉及不同的空间层次以及作用方式的不同面向。这也是国土空间规划尤其需要关注的。

《若干意见》对国土空间规划体系的未来发展确定了非常明确的目标:“到2035 年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。”

周岚和丁志刚的论文“新发展阶段中国城市空间治理的策略思考——兼议城市规划设计行业的变革”回应了新时代发展的要求,首先从经济发展、绿色低碳、社会需求、技术革命和城市治理等视角,审视了新发展阶段空间发展需求和格局的变化,尽管文章把最终的结论放到了城市规划设计行业的变革方向及其方式上, 但在其论证过程中提出的两个观点尤其值得思考,并且也需要在规划的方式方法以及相关的制度建设中予以深入研究和完善:一是从推动国土空间供给和需求匹配的角度,针对变化的空间需求,针对国家、区域、城乡、城市以及城市内部等不同空间尺度的策略思考;二是改变基于城市规模、等级的人为分配土地指标的逻辑,应该建立基于新发展理念的空间规划,根据空间绩效的动态监测评价配置资源。根据《若干意见》,国土空间规划体系由全国、省、市、县和乡镇五级构成,不同层级的国土空间规划其管控的对象不同,各层级政府的事权和治理结构、方式不同,各级规划可调控的各类资源类型和范围也不同,因此,如何把国家战略传导、贯彻到具体的规划实施过程中,如何把国家战略的实施与地方规划实施和空间治理的方略结合为一个整体,这就成为规划体系运行以及相关管理制度建设的关键所在。也正是由于在不同层级之间存在着内容和方式上的差异,单一类型的管控(如指标)或者俗称的“上下一般粗”的管理模式,显然就是不合适的。这就需要从各级空间治理的结构和方式出发,从满足空间治理的需求出发界定各层级规划的管控对象和管控内容,从而反馈到规划制定的内容以及工作方式中。国土空间规划“一张图”,是建立在统一规则下的一张图,但在不同层次、不同空间尺度上,就如同任何地图在不同比例尺下反映的信息是不一样的,规划内容应当反映出不同层级的空间地域单元的综合治理内容及其要素相互之间的关系。

同样从呼吁规划工作改革的视角入手,王富海、曾祥坤和张宸的论文“规划目标虚无现象批判——走向可行动的目标”一文,在辨析目标与行动相互关系的基础上,对当前规划中存在的“目标虚无”现象的诸种表现进行了批判,并提出从城市实际运行和治理需求角度,应当建立“谋划有限且共识的目标”“制订具体且渐进的任务”“确定尽可能清晰的行动”的规划逻辑框架。规划都是未来指向的,这指向就是未来的发展目标。规划可以是目标导向的,也可以是解决问题导向的, 但即使是侧重于解决现状问题的规划,也是在一定的目标引领下开展的。也就是说,规划过程中的任何安排和决策——安排什么、怎么安排以及是这样还是那样、是否许可等都是一个一个的选择,而作出选择的一个重要参照系就应该是所确定的目标。没有目标或者目标不清晰、不确定,也就意味着无法依据目标作出评价, 更无法作出决策。规划的效用如何、规划实施的实效如何,就是由对规划目标的实现程度来进行评判的。而空间规划的目标,实质上是社会发展目标的组成部分, 是国家发展战略和空间治理要求紧密结合,并经由社会过程所确定的;其实质性的内容在于,是各类社会经济环境的发展目标及其安排在空间上进行统筹协同所形成的结果。

规划作为空间治理的重要组成部分及其施行的方式和手段,就是要通过预先安排和协调,通过对空间使用行为的引导和控制,保证目标能够得到实现。正如王富海等在论文中所说的,规划(Planning)就是一个连续循环的治理过程,要把规划制定和实施有机地结合起来,从而在现实发展的状况中不断调谐发展目标、空间目标、工作目标及其与行动之间的相互关系。卢庆强和武廷海的文章“城市治理视角下的规划模式与规划协同”,从城市治理的视角总结了既有的规划类型中存在的三种模式:“战略—路径—行动”“体检—诊断—应对”和“评价—规划—实施”。其实,对于所有的规划而言,其本质性的过程都是在对现实认识的基础上,在目标和战略的引领下,预先安排各项事务并不断付诸实施。由此来反观这三种模式,我们可以看到:“战略—路径—行动”模式注重的是目标和战略的引领;“体检—诊断—应对”模式注重的是对现状问题的解决;“评价—规划—实施”模式注重的是对现有资源的利用。尽管这是从三种不同类型的规划中总结出来的,但很显然,这三种模式是完全可以运用在同一类的规划之中的,而且,在现实的国土空间规划的实务工作中也正在出现这样的融贯。正如作者在文中所指出的那样,这些模式在响应需求、应用场景、核心工具、关键重点等方面各有特色,不同的地区、不同的城市或乡村在各自的现实状况条件下,为了实现各自特定的战略任务和发展目标,为了响应未来空间变化的不同需求,需要结合各自的治理结构的组织原则和操作规程,选择适宜的规划模式,当然,规划模式并不仅仅限于这三种。由此而言,每一次的规划制定、每一个规划的编制组织,其实都需要在协同治理体系的基础上进行规划模式的选择,面对要解决的问题和解决问题的方式来确定规划工作的步骤和侧重点,这也就是该论文所强调的规划协同的要点所在。

刘奇志和朱志兵的论文“重视生态修复,合理开展规划——武汉的探索与实践”,从生态保护和修复规划建设工作的实际出发,从空间治理角度归纳了当前存在的问题:“重部门轻系统的事权误区”“重郊野轻城区的空间误区”“重眼前轻未来的视野误区”“重项目轻区域的认知误区”和“重技术轻法规的操作误区”。在此基础上,论文提出基于生命周期,构建规划实施监督体系:生态修复要紧紧抓住维持生态系统平衡的关键纽带,以小流域为单元、以建设健康的生态系统为核心修复国土空间的生态功能;在规划中应当整合多方资源,搭建自然生态“一张图”;做好现状评价,识别生态修复优先区;重构规划逻辑,建立“格局—分区—单元”的生态修复空间分区与规划传导机制;制定行动计划,加强重点片区的生态修复。尽管刘奇志和朱志兵的论文聚焦在解决生态保护和修复规划工作方面, 但从其所总结的现状问题中可以看到,这些问题存在于当今各类规划实践之中, 甚至可以说是当今空间规划的整体性问题,因此,从“好的治理”和“好的规划” 出发,对问题的解析以及应对性策略的研究需要有更多方面的探讨,在实践的过程中需要建立相应的制度约束和应对机制。

正如前面所分析的,空间治理是以一定空间范围为单元的综合治理,因此, 空间治理单元的确定是空间治理研究的基础。当然,每一个单元都和其他同级单元共同组成了上一级的单元,而其自身也是由多个次级单元所组成的,由此而构成了空间治理单元的体系。从通常的意义上讲,不同层级的治理单元也就对应着不同的治理层级,不同层级空间治理的对象、关键重点以及治理方式和运用工具等都不尽相同。每个治理单元都有一定的边界,具有相对的内聚力,并且与周边的单元具有一定的差异性;而且,在实际的治理运行过程中,在具体事务的治理过程中,跨层次的综合考虑和协作、统合也同样存在。张菁、罗赤和张有弛的论文“城市空间治理单元体系构建的探讨——以珠海市国土空间规划中规划传导与反馈机制建设为例”一文,从规划体系与行政管理体系耦合的角度,探讨了多级空间治理单元的构成及其作用,针对珠海市的具体情况建构了“全市—片区—基本城市组团—邻里”不同层级的空间治理单元,提出以空间治理单元传导细化主体功能区制度、基于空间治理单元的规模指标传导和有序引导城市建设时序等, 并且希望以此优化治理格局、引领行政区划调整,从而通过空间治理单元的法定化来促进治理理念的落实、完善公共产品供应的支持系统以及作为开展公众参与的重要平台。而对于国土空间规划体系而言,正如周岚和丁志刚在他们的论文中所提出的要重视基于不同空间尺度的策略性思考,不同层级空间单元的规划,在其组织方式、规划内容以及规划需要重点解决的问题和规划的方式方法等方面, 需要更为深入的研究和架构:正是由于存在着不同层级规划之间在内涵本质上的差异,所以才需要有传导和反馈。

当然,空间治理不仅仅只是分区划片,或者说不仅仅涉及空间范围或空间层次, 起主导性作用的还是人,也就是构成治理主体的各类人群。与“统治”和“管理” 所不同的是,治理的主体包括了政府、市场和社会的各个方面,治理运行的实质 是这些主体之间的相互作用。张京祥和蒋阳的论文“场域视角下城市创意空间的生成与治理研究——基于杭州中国网络作家村的实证”,选择了一个非常特殊的 案例——位于杭州的“中国网络作家村”进行了深入剖析,揭示了政府意图创设 新型空间使用类型、企业培育新的增长点并以此共同形成社会和资本的“增长机器”,网络作家培育社会吸引力和发酵文化资本的作用并改变生活工作方法、社区 在吸收嵌入元素提升财富和机会的同时对日常生活的调适的过程,而更为重要的 则是揭示出在这种空间建构的过程中,这几类不同主体围绕着特定对象——网络 作家们——独特的、难以用制度和商品形式来衡量的文化资本的发挥,而相互之 间不断调整策略,从而实现文化资本向其他资本形式的转化。我之所以将之称为 非常特殊的案例,是因为网络作家是一个非常小众的群体,而网络作家村我也相 信是不具有广泛可复制的特性的,但这并不意味着这个案例就不具有示范性的意 义,一方面这确实具有当今各个城市都非常热衷创建的创意产业园区的基本特征:“无中生有”“从无到有”;另一方面,张京祥和蒋阳从案例实证中提炼出的理论化的阐述——对创新人群惯习的顺应、将以身体化形式存在的文化创造力转化为财 富和就业机会以及在多方调协基础上的各类资本(经济资本、社会资本、文化资本、象征资本等)的实践行动,也就是创意空间场域的生产机制,可以为各种类型的 源于治理意图的空间建构提供一个思考和行为框架。

同样从治理主体角度出发进行思考,段德罡和叶靖以“‘干部规划家乡行动’的困境与建议”一文,对云南省为促进乡村振兴动员在职在编公职人员回家乡参与村庄规划编制的行动计划提出了修正和完善的建议。“干部下乡”是我国提升乡村治理能力和水平的优良传统,而且在脱贫攻坚中发挥了重要作用,但干部下乡规划家乡所面对的任务、工作内容以及专业要求等都发生了改变。尽管从农村走出去的公职人员参与规划过程,具有熟悉家乡情况、了解风土人情的优势,也有助于打消村民对规划的疑虑、提升村民的参与度,但毕竟规划是一项融合了科学技术、空间艺术和公共政策的专业性很强的工作,更何况城里的或者部门化的工作经验与乡村的实际治理需求之间也存在着极大的差异,因此,对于绝大多数下乡干部来说,规划家乡并不是一件依靠行政能力或精力、情感投入就可以做好的事情,他们也不可能完全取代规划师的作用。这篇论文的意义在于揭示了在治理过程中,需要针对所需完成的特定治理任务,既要发动各种力量参与到其工作之中, 又要有所分工,发挥不同主体的能力和特长,扬长避短。段德罡教授以多年参与乡村规划和营造的经验和对乡村治理的研究,提出“能做到理解规划进而参与规划、尊重规划进而高水平实施规划才是下乡干部的责任所在”;并结合当前乡村发展中面临的一些困境与治理转型的要求,从完善“干部规划家乡行动”制度的角度, 提出了一系列保证乡村规划和乡村治理更好开展的措施,如“首先做好县域层面的顶层设计”“建构‘有差异无差距’的城乡标准”“做好规划家乡干部的专业培训”“优化下乡规划干部的工作环境”“久久为功,文火慢炖,夯实乡村持续发展基础”等。

邹兵和洪武扬的论文“高度城市化地区生态空间治理方式的探索与思考—— 兼论深圳城市生态空间治理路径的创新”则从政府和管控的角度探讨了空间治理的方法问题。尽管论文以高度城市化城区的生态空间治理为对象,具有非常聚焦的特定地区和特定类型空间的特点,但其所涉及的内容则关系到在空间类型基本划定的基础上,如何通过重构空间关系、调适社会关系,不断提升空间治理质量的问题。深圳虽 2005 年划定基本生态控制线,并建立了较为完整的管理政策体系, 但在实践的过程中也遭遇了不少的问题和困境,由此就需要在治理理念、治理模式和治理工具上进行改革,从而才有可能坚守生态空间的规模、不断提升生态质量、充分发挥生态空间的作用。现在全国各地都在编制国土空间规划,在国土空间规划中统筹划定“三条控制线”,但单纯的空间划定或审批后现场的标识设立和放桩定界后,仍然面临着如何处置这一过程中的各类权益关系以及杜绝突破管制空间进行建设压力的问题,深圳以空间形式解构空间边界管治、以社会内涵透视空间利益协调、在城市生态空间管制与权利救济中寻求平衡等的做法可以为各地提供一些借鉴。论文在此基础上提出的“以兼顾刚性管控和弹性引导为治理理念,通过法律法规与管治议相结合管治生态空间;以‘空间系统 + 社会系统’二维互动为治理模式,从单纯的地理空间转向多维度关系的融合;以权益实现创新管理为治理工具,构建空间利益诉求通道;以利益平衡协调生态空间关系,实现从空间管制走向空间治理的模式转变”等思路,也可以为各地制定相关政策和制度、推进各类国土空间高质量发展提供参考。

空间治理,涉及自然空间和人造空间的各类构成要素,涉及人类多种多样的活动,因此,作为公共事务的空间规划,在统筹安排各类要素和活动的工作中, 必然是在特定的价值观下作出选择与综合。笔者曾在“城市规划不能承受之重——城市规划的价值观之辩”(《城市规划学刊》2006/1)一文中,辨析了在公共事务中公正与效率的相互关系,强调公共事务应当公平公正优先,并在此基础上追求发展的效率。当然,公平公正有许多的维度构成,在特定的事务中应当有区别地对待,从而使自然世界和人类世界作为生命共同体有序发挥作用。葛岩和周俭的论文“权利视角下城市更新公平性探讨”在全面梳理中西方公正观的基础上,针对城市更新中的现象和出现的问题,详尽地分析了公平性的分级和分类,从而为规划过程中更好地处理社会公平问题提供了理念性的基础。刘玉博、李健、张剑涛和张琳的论文“以上海为例探讨中国特大城市建设用地产出效率与提升路径” 则从提高土地产出效率的角度,从“企业所得”“政府所得”“劳动所得”“社会所得”等方面剖析了土地经济密度的产出和成效,提出了包含产业和就业密度、能耗与环境保护、创新与研发效率等内容在内的综合产出效率的多维度复合型概念, 从而为思考同类问题提供了一个相对综合的框架。王学海和张威的“全域土地综合整治:一项从细微之处着手的国家战略”以及黄建中、刘雨晗和刘晟的论文“路径与行动:上海乡村地区土地综合整治的探索”,则从不同的视角和案例出发,探讨了以提高土地综合产出为目的的土地综合整治的过程中,如何更好地处理社会公平、实现社会发展综合目标的方式方法以及技术支撑。

空间治理和空间规划,直接关涉资源配置和各类利益的协调,公平与效率始终作为一对辩证矛盾而存在。从理想的意义上讲,公平应当有助于促进效率的提升, 但对效率的追求不应以对公平的损害为代价。当然,如果我们更进一步地对实现公平和效率的行为进行分析,或者对实现公平和效率的目的进行提炼,其实质就是人的生存与发展,这也是可持续发展的根本所在,是生态文明制度下“人民城市”建设的本质意义。杨宇振以“现代城市的差异与治理:日常生活中‘以人为中心’的空间策略”一文,在仔细辨析现代城市流动性与确定性辩证矛盾的基础上,揭示了在当代社会中,流动性已经成为城市发展的表征,但这样的一种状态使城市的发展愈加受制于外部环境,从而不断加剧着不确定性,而高度的不确定性带来的持续焦虑成为大多数人的精神状态。由此,现代城市治理的关键性问题是既要促进流动性的在地化,又从根本上、具体上促进地方的认同。而要做到这一点,在对城市发展问题进行的处理过程中,空间治理往往需要一组工具的组合, 而不是采用单一工具,因此就更需要协同治理;而协同治理的基础就是要建立“以人为中心”的空间治理,这是实现从高速度发展向高质量发展的必由之路。袁奇峰、李如如、吴婷婷、黄哲和薛燕府的论文“战略引领、设计先导:提升镇域国土空间治理水平——以东莞市石碣镇为例”,提出在国土空间规划中建立“战略引领求共识、设计先导定目标”的工作思路和方法:通过城镇发展战略研究,统筹人与自然、城市与乡村、城市不同系统以及政府与市场、中央与地方、处于不同发展阶段的不同政府层级之间的关系,从而引领并建立国土空间使用的共识;通过城市设计,提高国土空间规划的精度,在平衡城市建设的投入产出、合理确定城市建设标准的基础上,明确城市发展的目标。在规划的过程中,通过发展战略研究和城市设计的有机组合,完善“主导功能分区 + 关键要素管控”的空间治理手段, 从而达到提升国土空间治理水平的目的。

“以人为中心”“以人民为中心”绝不只是口号,而是需要在实际工作中具体贯彻到空间治理和规划的具体行动和工作内容之中的。当然,由于人的社会状态存在着差异,因此“人”和“人民”都是具体的,正如杨宇振所说的是在日常生活中存在和发展着的,因此分析不同人群的特点及其生产生活方式的不同需求是开展规划工作的基础。比如,不同的年龄结构,儿童、少年、青年、老年他们对生活环境和设施的需求是不同的,同样的设施在尺寸上、布置方式上以及辅助设施配置上也有不同要求等,因此,在规划组织和安排的过程中,需要做具体的分析。当然,规划的核心在于综合,但综合是在细分的基础上、在分别揭示出特点具体需求以及相互之间组合关系的基础上,才有可能进行统筹的综合协调。冷红和张东禹的论文“儿童健康风险防控视角下社区治理的规划响应”不仅选择了儿童这个特定的人群,而且在论文中进一步细分了不同年龄段的儿童健康风险的特点, 而且从儿童健康风险防控的角度对社区治理的主体及实施路径进行了分析,提出规划要从物质环境治理和人文社会治理两方面入手,为社区在儿童成长发育过程中提供丰富多样的物质空间和人文环境的场所。王耀武、戴冬晖和刘燊楠的论文“城市情绪与城市治理——以深圳市疫情前后情绪地图对比为例”,利用大数据和技术分析手段,通过建立城市情绪地图的方式,期望以相对比较整体的方式反映居民的安全感、获得感和幸福感。我们同样可以认为,利用网络、使用新浪微博签到文本数据所进行的分析,也只是反映了城市或者特定地区中的一部分人群的状况, 但论文提出的“促使城市情绪向良好方向转化是城市治理的目标”的观点,揭示的情绪地图所构画的情绪差异与规划内容之间的关联,都为进一步的更为全面的研究提供了基础。

汪芳、孙培钰和郑心怡在“基于共生思想的北京胡同微更新研究”一文中提出, 共生思想是处理不同人际关系的重要思想基础,当然该文章的核心主要还是针对城市更新中的问题和现象,提出在尊重居民意愿的基础上,使新老建筑、新旧人群、新思想老文化共生。而甘欣悦、杨晓春和邹兵的文章“超越二元的城市非正规居住空间治理路径研究——以深圳城中村治理为例”,则针对深圳快速发展时期出现并留存下来的非正规居住空间问题的解决,提出应当尊重历史成因、基于地方的实际情况,超越正规与非正规、合法与非法两分的二元治理模式,通过多元主体间的谈判、分阶段进行分类化的有差异的改造和再使用等方式,从而达成灵活的城市治理模式和应对策略。由此也回应了李志刚在前文中提出的,当代城市治理中应当采用的是多种治理工具的组合运用,而不只是某种单一工具的运用。

基于全要素的综合和全生命周期的管控已然成为当今规划工作的基本要求, 张松在“城市保护修复的治理策略与设计准则”一文中建立了一个综合性的认识框架。论文以城市有机生命体可持续性的认识为纲,认为应当把环境、景观、遗产、资源等作为一个整体,自然环境、人工环境、建成环境、人文环境也是一个有机整体, 生态、生产、生活和生计相互关联、不可分割。论文提出在绿色发展中要加强城市的保护修复,要建立全面的景观管理思维和机制,开展整体性城市设计和连续性维护。论文在此基础上针对当前规划工作中存在的一些问题,提出:城市保护、美丽城市和美好生活的目标只能加强不能弱化;快速发展过程中的弱项会被忽略的方面,不能因为机制变革再次被忽视;“美丽中国”“美丽国土”“美丽城市”建设,需要在国土空间规划战略性、资源保护管理可持续性和社区环境宜居性等方面全方位推进。周建军则把城乡景观风貌看作是城乡特色的最主要体现之一和城乡软实力和竞争力的具体体现,因此,在论文“海上花园城风貌规划与实施治理策略研究——以舟山城市风貌规划为例”中强调必须从生态本底优化、感知体验营建、环境品质提升三个方面入手,建立结构布局—控制引导—实施策略三位一体的城市景观风貌规划和治理体系,实现从规划到行动全周期的精准管控引导。

张勤的“城镇开发边界,工在界外”一文,结合杭州在划定 2016 版城市增长边界的思考和经验以及当下的反思,提出由外而内、以外为重的工作方法,即要在明确自然生态本底的基础上,坚持人与自然、城市与自然的共生与融合,在管理开发边界的工作中要关注边界外地区空间重构和功能提升,要注重区域城乡功能的综合提升,并在此基础上,对正在开展中的各级国土空间总体规划划定城镇开发边界的要求提出修正的建议。袁奇峰、李刚、梁小薇、钟碧珠、唐璇和贾珊的论文“从‘青龙含珠’到‘灵山探海——以之江新城重构杭州山水人文格局”,以景观都市主义为指针,以山水为脉,结合杭州市从拥湖发展到拥江发展的进程, 从城市空间营造的角度,分析了把山水格局与城市组合成一个整体,通过对自然山水的治山理水与城市建设相辅相成的规划手段和方法,体现了一种城内城外格局相互结合的探索。由此可以看到,内外有别,但内外也是一个互为关联的整体:内和外,所表达的是一种相对关系,而这种关系的确定不只在你所处的位置在哪里, 内和外是以生命共同体的方式并列存在的,其边界也是在不断游移的。内有内的华丽、外有外的精彩,两者交相辉映才能真正构建“美丽国土”“美丽中国”。因此,秉持“设计结合自然”的理念,贯通“内”和“外”,应当成为规划方法的重要基础。

在空间治理中,把城市设计作为一个公共治理的平台,是应对多元主体的多种多样的诉求以及政府放权和强化社会协作的策略性手段,“设计治理”的概念和研究逐渐兴盛起来,王世福和梁潇亓的论文“半正式城市设计治理的中国实践” 对此进行了梳理,并结合中国实践的状况,提出了“半正式城市设计治理”模式, 并对这种实践的内容进行了阐述。其实就我自己的认识而言,中国独特的规划设计院的制度(详见拙作“解析中国城市规划:规划院制度与中国城市规划发展探究” 一文,载《城市规划学刊》2018/4)所造就的各类规划设计机构,应该是最接近于英国语境“设计治理”中的“半正式机构”的,只是在规划过程中缺少更广泛的社会性而偏向于政府代言人或者设计师意愿描画者的角色。王世福等的论文中所提到的近年来出现的地区设计联盟、地区总设计师制度和责任规划师制度,在某种程度上可以看成是政府权力向社会机构和专业人员转移,但如果在规划设计的过程中仍然缺乏更广泛的多元社会主体的参与以及相应的社会组织、社会工作的内容,那么这样的“设计治理”,还远远谈不上是向社会治理和谋求社会系统改良的程度。真正的设计治理,规划师不仅需要有“人民城市为人民”的理念,更需要推进“人民城市人民建”的行动。李志刚和汪云在论文“邻里效应视角下的老旧小区改造与治理——以武汉为例”中,强调指出了“行动 + 治理”是老旧小区改造工作中发挥邻里环境的积极效应的关键所在。论文中所指的“行动”包括了政府主导、市场社会等多元主体共同参与的行动者网络,聚焦于更新水电路气等配套设施,加装电梯和建设无障碍环境,健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施,以老旧小区的提量、提质、提效为主要内容打造高品质生活环境;而“治理”所指的不仅是建设工程,更是社会治理、基层组织动员工作, 发动群众“共谋、共建、共治、共享”,构建现代化的社会治理体系。由此可见,尽管作者将行动和治理分开论述,但这两者之间不仅仅只是相辅相成的关系,而是同一过程的两个观察维度:没有社区治理模式的创新,这些行动在老旧小区的改造中便无法开展;没有这些行动对居民的凝聚,所谓的社区治理模式创新就只是空中楼阁。而对于老旧小区改造规划而言,科学的、实用的、落地的规划方案, 首先应当是与相应的社会治理模式相适应的,是与治理机制创新共同生长和培育起来的。这一点,也是可以推论到所有的规划类型的。


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