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孙施文:现代规划基础问题探讨

2022-08-03 09:40 来源:规划上海SUPDRI

导读

7月22日,上海市城市规划设计研究院高层次人才培训“浦江学堂”举办2022年的开班第一讲。中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会主任委员,同济大学建筑与城市规划学院孙施文教授以《现代规划基础问题探讨》为题进行授课。

课程围绕现代规划的核心基础——土地使用规制、集体行动和空间治理,结合当前城乡规划、国土空间规划中的热点和难点问题,从学理基础和实践需求出发,提出在规划理念、内容和方法等方面迫切需要深入研究的课题方向及内涵。

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孙施文 中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会主任委员,同济大学建筑与城市规划学院教授

非常高兴来上海规划院和大家一起讨论规划的基础问题。这次讲座,院里给我出的题目是有关规划哲学方面的讨论,其实所谓的哲学问题就是规划中的基本问题,也就是规划到底是做什么的和怎么做的,因此,我就选择规划中最为基础也是最为核心的工作——土地使用规制,以及与土地使用规制过程密切相关的集体行动和空间治理3个方面,谈一点我的认识和看法。

现代规划是从对私人土地使用进行公共管制发展起来的,并在此基础上逐步丰富。这种公共管制的手段就是“用途管制”。由于“用途管制”在我国的《土地管理法》中有特定的含义,因此我使用“土地使用规制”(land use regulation),来表达更加宽泛、也更加契合规划实际工作内容的含义。

纵观现代规划一百多年的发展,规划管控的空间范畴在不断扩展,从建筑管控到新区建设管控,再到城市、区域乃至欧洲空间发展规划;规划的范式也在不断积累,建设规划、规制型规划、发展规划、治理型规划;规划知识、内容和方法也在反身式(reflective)实践过程中不断地应对之前实践中出现的问题而不断迭代演进。但土地使用规制的核心并没有改变,而且还在不断强化。

一、土地使用规制

1.土地使用规制的内涵

土地使用规制是对土地使用方式及其集约程度的规制,其实质是对土地发展权的管控。土地发展权是从土地所有权中的支配权、处分权、收益权中提取部分权益组合而成的一种衍生权益,应当仍然从属于所有权。发展权的含义本身就是指通过改变使用方式或提高土地使用集约程度,以获取更多收益的权利,这种收益通常是指可能的或潜在的收益。而土地使用规制实质就是对土地发展权的管控,没有土地使用规制,就不需要发展权的概念;没有发展权概念,土地使用规制就无处着手,两者相伴而生。

土地使用规制不只是规划制定后实施环节的管理手段或方式,规划编制的过程其实是在对发展权进行设定,规划实施就是使设定得以实现,所以土地使用规制是贯穿在整个规划过程中的。由此,我们应当充分理解,土地使用规制,也就是我们所说的城乡规划或者国土空间规划工作的核心,是在设定土地发展权并使之得以实现。

2.土地使用规制讨论的焦点问题

正由于土地使用规制的实质是在限定土地权益,因此就有了为什么要管控?管控什么?管控到什么程度?这样的问题。而这些问题并没有统一的答案,通常是根据各个国家包括社会经济的制度、政治制度、产权制度等,由法律法规体系来确定的。当然,在学术界对此有很多讨论,而且在不同的主流思想和意识形态影响下,持续不断地就管控的范畴与力度展开讨论。

第一个争论焦点围绕政府和市场的关系展开。当然,有关“市场失效”“政府失效”等议题在经济学中就有大量的讨论,社会学、政治学、公共管理学等学科也持续不断地展开争论,提出了多种理论。从西方城市规划看,规划的发展与政府与市场关系的不断调节密切相关,比如现代规划诞生于由自由放任的市场经济向政府有限干预市场的转变过程中;罗斯福新政以及二次大战后福利社会建设强化了政府调控的范围,是西方城市规划快速扩展和在社会发展中发挥重要作用的时期;新自由主义强调市场经济的作用,“解除规划”成为其中的重要内容;随着经济全球化带来的竞争加剧和可持续发展政策的推广,政府作用被进一步强调,规划的作用也有所回升,出现了两种趋向:一是像欧洲空间规划那样,向着更高层次统筹,各大城市则在既有规划层次基础上强化空间战略规划,以应对可持续发展和均衡发展的要求;二是进一步向下放权,强化邻里社区规划的管控,理论界也从治理和协作规划、复杂性演进等方面推进社区规划的完善。

第二个争论焦点是公共利益与个体利益,或者说是公共利益与产权关系。这直接关系到规划的具体内容。规划以公共利益为本,对个体利益进行管制,涉及规划工作的方方面面,法学理论研究和具体案例都提供了大量讨论。

第三个争论焦点在土地制度和“规划文化”方面。各国的制度和传统不同,各自的规划制度也存在较大差异,相互之间有借鉴也有扬弃。比如英国的“发展规划+规划许可”制度,由于土地发展权收归国有,因此赋予了政府部门在规划许可时有更多的裁量权,可以根据实际情况设定发展权的具体程度。美国的城市,如纽约,综合规划主要安排公共事务,区划法规更加强调保护土地产权,采用通则式的管控方式。

3.我国土地公有制下的发展权问题

我国实行城市土地归国家所有、农村土地归集体所有的土地制度,所以在土地使用规制方面存在着“城乡二元”的特征。

在城市国有土地上,控制性详细规划及国有土地使用权出让合同中的规划条件实质就是发展权的设定内容(其中附加了很多意图性的内容),通过土地使用权出让使土地发展权得以实现。

在农村集体土地上,农村土地承包合同、集体土地使用证等中的规定也具有发展权的限定。国家对农村耕地保护、永久基本农田、生态保护红线、集体建设用地的管控和审批等,实质上就是将发展权收归了国有。

在土地公有制的基础上,我国的规划——土地使用规制更加强调资源和权益的配置,并以自上而下静态化的、周期性的配置为特征,缺少对动态演进的关注和策略。

那么,在城市和乡村的土地使用权是否也有发展权?这是一个法学问题,也是实务工作的具体问题。现有法律中并没有明确该权利,但有实质性内容,比如改变使用方式、增建设施等,经过一定程序批准即可,这就意味着在使用权土地上是有再发展的可能的,但发展权归国家所有。

4.我国土地使用规制中的实际问题

(1)我国土地发展权的类型

从改变土地使用性质可能获得的收益角度进行区分,土地发展权的类型大致可以分为以下6种:城市或集体建设用地改变用途性质;城市或集体建设用地保持原有用途,但是增加开发强度;农村用地变成城市用地;农用地转变为集体建设用地;农用地之间的转变;未利用地转变成农用地或者建设用地。

针对这6种不同的用地转变,土地使用规制中对发展权的赋权和实施方式都不尽相同,需要有相应的制度和管理方式,《土地管理法》中建立在三类用地基础上的“用途管制”显然是不足以应对的。

(2)发展权配置

第一,管控方式是项目导向还是地区性的权益管控?现在的管控方式主要是针对项目的,尤其是针对建设项目,可以调节的手段也只有土地出让金。发展权除了项目的直接赋权外,还有地区性的能不能发展和发展什么?这是一个覆盖范围更大的发展权赋权的问题。近年来,有关农村地区、城中村的发展权讨论已经非常热烈,但仍需要有针对更多对象的深入研究。

第二,管控方式是个案式的还是通则式的?我国的控制性详细规划,学的是美国的区划法规,但实质上并不是通则式而是个案式的管控。两种管控方式存在着不同的制度架构和规划方法,有些内容不宜混用,比如发展权转移、容积率奖励实际上是通则式管控手段。纽约现在采用的Form-based Code,也是一种通则式管控,对地区形态控制有积极意义,值得我们借鉴。

第三,我们的规划以权益配置为主,通过一轮一轮编规划,或者如缩短工业用地使用权期限、大拆大建式的城市更新,都是重新设定发展权,然而缺少从利益调节角度出发的演进,这在存量发展背景下,尤其是城市有机更新、住宅楼加装电梯、居住小区增加设施,以及工商改居、工改商、居改非等方面将面临挑战。上海有过很好的探索,如创意产业园区“三变三不变”政策等,但并没有推广。

(3)规制过程中也有一些问题需要我们更好地研究。

第一,全生命周期管理。不仅是项目开展直至结束的过程,而应考虑整个空间使用的过程,即在使用过程中可能发生的改变和演进。比如,使用权的发展权问题,如果实施,我们的规划如何应对,这种变化会对周边产生什么影响?

第二,管控的多维度与弹性。要考虑不同类型的管控分区(包括政策分区)和这些分区的叠加管理;在分类管控中,不应只是单一用途的制定,应当设想若干分类成组的方式,增加可选择的范围,当然这些分类可以是并列的,也可以是棘轮式的。

第三,同一地块上的多功能复合使用。这个需要空间权的设定,其实控规指标四至范围、高度、地下空间深度等的规定就设定了特定空间范围,那么这个空间范围能否细分?此外,现在国土空间规划中对矿产、海洋空间使用都在探讨分层管控,在城市中也同样存在这个需要。由此,规划的表达就需要有所创新。

第四,发展权转移或收购管控。如果发展权概念能够得到确认,尤其是对于生态、耕地、历史文化街区或建筑的保护等,那就需要建立一整套制度和管理机制,如发展权转移或收购的量,转出地、转入地的管控等,这些也都会对规划编制带来影响。

第五,农地内的转用及其管控。我们现在还极为缺少相应的制度和管控手段。但应当看到,农业生产结构调整、轮耕轮牧等所带来的需求会不断产生,仅仅依靠“命令—控制”是不够的,因此农用地内的转用管理也将成为未来研究的重要方面。

二、集体行动

1.规划是全社会事业

规划事业是个全社会事业,不单是我们规划师、规划部门的事业。规划所安排的各项内容关系到全社会各行各业、各类群体机构等,规划的实施是由他们开展的。

各行各业、各类群体的空间使用行为,有着他们各自的目标、行动逻辑、规范和管理,因此,对于规划就需要认真思考,如何才能将其协调统一在一个整体中?例如“条”和“块”的关系协调就是一项重要任务,在规划实务中,不仅总体规划与专项规划之间需要协调,详细规划与专项规划的协调也是一项艰巨的任务。

更为重要的是,规划如何嵌入社会网络、社会行动中,成为社会自觉的行动纲领?规划如何才能成为各类空间使用决策可运用的工具?这是一个社会建制和社会意识不断完善的过程。对于规划人来说,建立具有共识的目标和解决当前公认的问题是基本前提,只有这样,规划才能集合起所有人的力量,开展共同的实践活动。

2.公共利益与公共理性

公共利益是集体行动的主轴,是规划合法性的基础。但公共利益本身并不是单一的、有统一内容的概念。公共利益有多元性,表现为不同层次和不同群落。因此,公共利益的确定,不是一个简单的纯科学过程,而是一个在不同价值中作必要的选择的过程。

在传统的观念中,公共利益是指超越个体利益或偏好,并超出了个体单独行动实现能力的集体价值观。但并不是所有的群体或集体能形成这样的共同价值观的,正如《集体行动的逻辑》中所讲的那样,规模足够小才比较容易,而阿罗不可能定理证明,即使规模小也很难。实用主义的方式是在能使集体中的个体产生最大满意度的主观偏好,这具有一定的操作性,在此基础上协商民主论提出,只有通过由所有可能受影响者共同参与的开放的、竞争性磋商、基于理性的协商,才有可能达成共同认可的公共利益。这也是近年来“协商规划”“沟通规划”等所倡导的。

作为对各个协商过程的支撑,规划界引入了近几十年来哲学领域中广泛讨论的“公共理性”“实践理性”概念。其中约翰?罗尔斯关于“公共理性”的定义被广泛引用:公共理性所内含的价值“不仅包括对判断、推理和证据的基本概念的恰当运用,同时包括在对常识性知识的准则与程序、对无争议的科学方法与结论的坚守,以及对合乎情理的政治讨论之规则的尊重中表现出来的合乎情理性和公平感”。

在规划领域,公共利益的含义,既有实体性的,也有过程性的,而且规划本身就要担当公共利益的一些成分,比如提供公共信息,这个公共信息即能够在不确定的未来提供相对的确定性,这也是规划很重要的方面。

3.“人民城市”

“人民城市人民建,人民城市为人民”,这是城市建设的根本遵循。对于其内涵,何艳玲教授有很好的解读:“以人民为本,以人民需求为目标;以人民为先,价值冲突中以人民为遵循;以人民为主,人民赋权与人民自觉”。

从规划领域角度讲,“人民城市人民建”是对作为集体行动的规划的概括,“人民城市为人民”则是确立了规划的基本价值观。当然,人民也是一个复合词,跟“公共利益”一样也可以作进一步细分。

近年来,规划师们也越来越关注从“自组织”出发研究城市问题和城市规划。但自组织不只是自发行动,而是在自发行动的基础上形成局部乃至整体的有序运行,也就是形成新的结构。这是一个“自下而上”形成的结构体系。由此,反观我们的规划体系主要还是“自上而下”的“他组织”。

近年来,有许多关于“15分钟生活圈”的讨论,这确实是从个体、群体生活活动出发的自下而上组织的概念,但在实际运用中,也出现了自上而下组织的趋向,这个值得警惕。

当然,在规划中,处理好“自上而下”与“自下而上”的关系尤为重要,两者都不可缺少,因此,在规划体系中建立两者之间的交互平台也是制度改革的重要内容。

三、空间治理

1.空间治理的含义及其特征

空间治理的核心其实就是前面两部分内容的综合。所谓的治理,就是市场、政府、市民共同进行公共事务管理的模式与方式,是多元主体共同参与,多中心的决策结构。

空间治理包含两层含义:一是对空间要素的治理,二是以空间为单元的综合治理。对于规划而言,后者是主要的内容,对空间要素的治理是通过各行各业、各类人群的空间使用行为而实现的。

空间治理的特征表现为:以共同接受的目标为前提,实现一定范围内的核心功能;以解决公认的问题和满足共同的需要为出发点;以空间使用为对象的社会经济调谐过程;需要持续不断的体制机制和能力建设。

2.空间治理中的难点问题

一是要区分不同的空间层次。不同的空间层次有不同的问题域,有各自的事权以及资源调配的能力和方式。

二是地区之间的合作协同。这同样发生在不同的层次上,大至国与国之间、省与省之间,小到地块与地块之间,其中涉及生命共同体、利益共同体的问题。

三是多要素多使用方式的整合。多要素是指山水林田湖草沙海城镇村等,多使用方式包括保护、开发、利用、修复、整治等,对于各类要素、各种使用方式的研究并不少,但相互之间的关系研究现在仍然是缺乏的,对于规划来说要整合这些内容形成统一的规划,基础仍然不扎实。

四是分区管控。在规划中,分类管控已经有不少制度和经验,城市规划中的土地使用规制和控规也可以提供很多借鉴,但对于分区管控缺少实质性的制度和管控方法。国土空间规划中对于城镇建设边界之外的“约束指标+分区准入”的管控手段,在目前国土空间规划编制中仍然没有体现出来。

五是自上而下、自下而上的综合。刚才已经提及至少需要有一个对接的平台,比如单元规划,能否将资源配置和利益调配相结合?

3.治理型规划

治理型规划是面向治理,为开展治理活动而预先协调行动纲领的规划。其不是单方面政府管理的规划,而是社会协同、共同遵守的规划。

治理型规划应以解决具体问题为导向。是在目标指引下的集体行动,既要解决现实中存在的问题,又要解决为实现目标而产生的问题。

注重行动、过程的规划。是从现状出发逐步趋近目标的行动过程。从规划编制的角度讲,不仅需要一张宏伟蓝图,更重要的是在未来的十几二十年中,明确到底需要做什么,以及什么时候做保护、开发、利用、修复、整治的工作,从而逐步实现空间格局的宏伟蓝图。现在的规划编制方式方法以及表达,还没有成熟的手段。

“满”的空间。满的空间含义是指现在的国土空间基本上都是在被使用的,都是有用途的,因此规划工作是在这样的空间基础上对各种用途进行调整,需要对各种用途连续腾挪。每一种空间使用都是紧密联系,是互相影响的,其中涉及一系列制度关系、权益关系等。

动态规划。现在都在强调全生命周期管理,但这个不是项目的全生命周期管理,而是空间使用的全生命周期,在使用的过程中会有不断变动,不管是大变动还是小变动,都有可能产生外部效应。规划如何应对这样的问题,机制体制建设很重要,规划方式方法改变也是重要课题。

四、总  结

(1)现代规划的完整概念包括了:思想—制度—实务。

(2)规划的真正作用在于规划实施,实施的过程及需要决定了规划编制的内容和方法。

(3)土地使用规制是现代规划的核心,土地使用规制的对象是土地发展权,发展权概念下的规划研究是当今迫切需要开展的。

(4)规划的内容及实施是集体行动过程,自上而下的配置与自下而上的调谐需要结合。

(5)治理型规划是全域、全要素、全使用方式、全员参与的规划,利益协调是关键。

(6)规划制度和规划内容、方法有待创新,思想和理念的转变具有优先性。


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