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陆铭:新型城镇化实施方案把握了不同地区城市化路径的差异

2022-07-13 14:05 来源:澎湃新闻

“十四五”新型城镇化实施方案出炉,备受关注的户籍制度、农村土地制度将迎来深化改革。

7月12日,国家发展改革委网站发布《“十四五”新型城镇化实施方案》(下称《实施方案》),提出了“十四五”时期推进新型城镇化的方向、路径和目标。

《实施方案》提出,到2025年,全国常住人口城镇化率稳步提高,户籍人口城镇化率明显提高,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升,城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。“两横三纵”城镇化战略格局全面形成,城市群承载人口和经济的能力明显增强,重点都市圈建设取得明显进展,轨道上的京津冀、长三角、粤港澳大湾区基本建成。超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解,大中城市功能品质进一步提升,小城市发展活力不断增强,以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。

澎湃新闻记者就《实施方案》相关问题专访了上海交通大学特聘教授陆铭。

陆铭表示,在户籍制度改革的方向上,这次文件很好的把握了城市化和人口流动的趋势,也体现了中国渐进式改革的特征。他表示,人口从农村向城市的迁移,将是一个长期的趋势,农村地区也需要相应地进行土地制度的改革,既顺应城市化、人口流动的大趋势,也在这个过程中,能够让农村的资源盘活且得到有效利用;既能够保障在农村地区相关产业的现代化和规模化,又能够保障在人口流动过程中,农民的权益得到保障,能够通过资源的优化配置享受城市化和城市发展的红利。

澎湃新闻:此次《实施方案》中关于加快农业转移人口市民化部分的深化户籍制度改革备受关注,您怎么评价此次户籍制度相关的变化?

陆铭:这次文件的改革,从力度上,应该说有很大的变化,比如对于城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策进行完善,精简积分项目,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例,并且明确提出增加年度落户名额,在政策的支持、文件的方向和提法方面,都有很大的进步,也期盼实际操作能够更快地跟上文件的进展。

在户籍制度改革的方向上,《实施方案》很好的把握了城市化和人口流动的趋势,并认识到了这背后的一些客观规律。这使得政策在把握方向和细节上,抓准了当下的矛盾焦点,也体现了中国渐进式改革的特征。

从这次文件能看出,矛盾较小的是一些中小城市,城区常住人口在300万以下,甚至500万以下的,基本上未来已经没有落户的实际限制了。而城区常住人口500万以上的超大特大城市,也在进行一些调整。逐步将户籍制度向常住地登记制度迈进,我认为这样渐进式的改革逐步向前推进,是比较务实的。

实践上,我们期待相关的改革可以再快一点,特别是对于那些实际上已经长期稳定就业居住在大城市的人群而言,很难再离开大城市了,对于这部分人来说,急切地期盼在公共服务特别是子女教育、公租房廉租房这些政策上,能够获得市民化的待遇,我认为在这些方面怎么加快改革速度都不为过。

澎湃新闻:强化随迁子女基本公共教育保障中,提到“保障随迁子女在流入地受教育权利”。这部分工作,我们目前做得如何?

陆铭:关于随迁子女的教育问题,我认为要从两个角度看现状。首先,地区与地区之间差别还比较大。应该说,不同城市的政策对于随迁子女的友好程度不太一样。有的城市较为市场化,民办教育在其中发挥的作用强一些,比较有代表性的就是成都。而广东部分地方,因为历史积累下来的外来人口数量庞大,长期积累的学校数量和预留给教育的用地又不足,即便主观上想把外来人口市民化,也遇到很大的困难,比如前段时间公办学校教师编制的制约问题。还有一些超大城市,面临政策的摇摆,有一段时间,超大城市在控制人口的过程中,对于教育资源的供给没有充分顺应流动人口的需求,阶段性地导致随迁子女数量的减少。因此,地区间是有差别的。

其次,要看是存量还是潜在数量,存量就是现在已经在城市生活的随迁子女,经过多年的努力,纳入公办学校的比例逐渐提高。在一些超大城市,因为实施的是民办公助的政策,严格来说,民办学校都是要有公共财政投入的,而且现在趋势是把一些民办学校往公办转,如果要看存量的随迁子女,那么在公办学校里接受教育的比例很高,并且还在逐渐提高。

但真正的矛盾焦点不应只看随迁子女的存量,还要看外来人口的流动数量与在城市尤其大城市接受教育的随迁子女数量的差别,即没有随迁的这部分子女。很多孩子实际上成为留守儿童,孩子和父母没有在一起生活,而且这个数量其实非常庞大。

我认为未来政策改进的方向首先是增加教育的总量,其次在中央财政方面安排教育相关的投入时,要与人口流动的方向尽可能同步起来。因此,要增加公办教育的学校数量,与此同时,在人口大量流入的地方,要充分认识到民办教育的重要性,如果政府的财政资源不足,需要更加灵活地允许民办教育的存在,来作为公办教育的补充。采取关闭或压制的做法,实际上将导致对于教育的总量供给不足。

给地方政府设定一个随迁子女进入公办学校的比重,这个目标本身不是错的,但容易导致地方政府在实践上采取关闭民办学校的做法来提高公办学校的比重。这样事实上将导致教育资源的增长受到很大的限制。因此,在教育部门对地方政府的考核里,应该更加注重教育的总量是不是能够顺应流动人口规模的存量和增长趋势,而不能“一刀切”式的采取一个公办入学的比例。

澎湃新闻:《实施方案》在优化城镇化空间布局和形态方面,对各种城镇化空间的定位比较清晰。整体来看,与您之前的主张较为契合,对此次的优化城镇化空间布局,您如何评价?

陆铭:能够看到,现在越来越认识到区域经济和城市发展的客观规律,也看到了人口流入和人口流出在城市发展的方向和特色方面的分化。总体而言,最近中央层面发布的一系列相关文件,都是在走一条区域和城市差异化发展的道路。有的大城市要逐渐发展成都市圈,有的中小城市可能会出现人口的负增长和人口规模的萎缩。在县城层面,就要看处于怎样的区位条件,有一些县城靠近大城市,可以融入以中心城市为核心的一小时通勤圈的发展中,这种区位条件的县城,很可能未来就是人口流入并且加速城镇化的进程。一些远离大城市的县城,可能人口会出现负增长,相应的就要控制发展的规模,而不能盲目地摊大建成区面积,甚至通过传统的地方政府借债发展搞大量投资,最后反而有可能导致基础设施和公共服务投入很多,但人口逐渐流出,从而带来地方政府的投资回报低下甚至负债的现象。

关于超大城市瘦身健体和控制人口密度,我认为还可以进一步加深研究,因为其实在超大城市内部还有很大的差异。超大城市在我国实际上是行政辖区的概念,包括了中心城区,郊区的县镇,还有一些农村地带,所辖面积动辄上万平方公里,人口数量一两千万,甚至更多。因此,细分来看,在这个范围内,中心城区和外围的情况是不太一样的。随着中心城市发展成都市圈,外围郊区的县城,往往就是这个都市圈潜在的人口增长地区,尤其未来随着轨道交通从中心城区向外围延伸,外围的轨道交通沿线和高速公路沿线完全有可能产生一些新城,这些新城实际上是增量发展的。这样一来,外围新城的发展,既有利于都市圈的一体化发展,也有利于当地经济的发展,形成特色产业的分布,有利于提高中心城市的人口承载力。

中心城区,也需要区分,要看中心城区的产业结构和承载功能,随着中心城市未来产业的逐步升级换代,一些在中心城区的产业,实际上不需要在中心城区布局,比如一些占地面积大、污染排放严重、噪音大的制造业,就应当慢慢疏散出去。

另外,一些城市的中心城区要承载特殊的功能,比如北京的中心城区是中央政务区,西安的中心城区是古城,杭州的中心城区是西湖风景区,人口密度太高的确不利于传统城市风貌的保护。但有一些城市,如果中心城区未来聚集大量现代服务业,包括创新、文化、咨询、金融等行业,需要很大的规模经济,也需要人与人之间见面,这种产业的集聚,客观会带来就业岗位的增长,那么如果在中心城区不能顺应人口的增长,就有可能导致在中心城区集中居住的人口被挤到城市的外围,反而增加职住分离和相应的拥堵,对于城市的宜居和高效发展不利。因此,接下来,相关部门和学术界应再进一步研究,在超大城市的发展模式中,如何根据不同城市的不同情况,进行差异化发展的政策,将当前的政策进一步细化和调整。

本质上来讲,就是要适应产业结构升级换代的需要和人民对美好生活的向往,来进行城市内部空间结构的优化,兼顾经济的发展、社会的发展和城市宜居的生活条件来进行打造。

澎湃新闻:推进农村土地制度改革方面,《实施方案》提到,“完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度,进一步放活经营权,稳妥推进集体林权制度创新”。从政策的历史沿革来看,这意味着什么?

陆铭:对于农村地区用地改革的总基调,就是把农民身份与其在农村地区的承包土地和拥有宅基地的权利逐渐明确下来,比如承包土地的权利有30年,然后再延长,未来在确权的情况下,实际上要做到所有权、承包权、经营权逐渐分离,达到农业用地的优化配置。

因此,关于农村土地制度改革,说明决策层也认识到,人口从农村向城市的迁移,将是一个长期的趋势,农村地区也需要相应地进行土地制度的改革,既顺应城市化、人口流动的大趋势,也在这个过程当中,能够让农村的资源盘活且得到有效利用,既能够保障在农村地区相关产业的现代化和规模化,又能够保障在人口流动过程中,农民的权益得到保障,能够通过资源的优化配置享受城市化和城市发展的红利。

澎湃新闻:关于农村宅基地制度改革方面,《实施方案》提出,“稳慎推进农村宅基地制度改革,加快推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。在充分保障农民宅基地合法权益的前提下,探索农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式,依法依规盘活闲置宅基地和闲置住宅。”目前在这方面探索的进展如何?有哪些障碍吗?

陆铭:目前农村地区的土地制度改革,进展的方向明确,但进展的速度还有点慢。这里最重要的是三块地。

相对而言,农业用地相关制度的改革进展较快,一方面确权,承包权30年不变,确保在这个情况下,承包的土地可以流转起来,通过转包、转租、入股等方式进行流转。

第二块地就是集体经营性建设用地入市,在法律上来讲,已经明确立法要推进集体经营性建设用地入市,实践层面,全国选了很多点进行试点,但集体经营性建设用地入市的数量较少,随着人口流动的趋势,农村地区的集体经营性建设用地及宅基地涉及到跨地区流转的问题,这方面的变革相对慢一点。

其中的矛盾和焦点主要在于农村的宅基地,按照相关的法律和政策,只是允许在同村的村民之间进行转让,但客观生活中存在着至少以下两种状况带来现实上需修改相关制度规定的需要:一种情况,比较集中出现在人口大量流入的地方,有一些宅基地的主人,实际已经进城,宅基地已转做其他用途,比如转给外来人口,有的则承担了非传统意义的居住功能,用于经营,比如作为民宿或农家乐等。有些地方,虽然总体上人口不一定正增长,但因为有比较好的历史文化或自然风光,有些宅基地实际上也开始承担着非传统的居住功能,事实上,已经转为民宿或旅游用地。

还有一种情况,有些在人口大量减少的地区,实际上已经出现了农村宅基地的大量闲置,尤其是地理条件不好、人口大量流出、位置比较偏远的地区,出现严重的空心村问题。像这样的地方,宅基地及地上的建筑物如果不改变用途,或者如果没有制度创新,那么这部分宅基地对应的建设用地指标和地上的建筑物就不能够有效地转化为农民的收入,特别是资产收入。

因此,包括我在内的很多学者,长期以来就在提倡,农村中随着人口减少闲置的宅基地实际上可以复耕为农业用地或生态用地,产生的建设用地指标,称之为补充耕地指标,这个指标可以跨地区流转,到那些人口流入、对建设用地需求比较大的地区进行使用。

当前这种补充耕地的指标,如果是在当地省内进行流转,制度上没太大障碍,但如果跨省进行流转,当前对于一些贫困地区的补充耕地指标进行跨省的流转在制度上是允许的,但还没有在全国范围内打开建设一个全国统一的建设用地和补充耕地指标的市场。目前从相关的政策举措角度来看,已经明确未来要把建立全国范围内的建设用地和补充耕地指标市场当做改革的方向,因此改革的方向应该是在往好的方面推进。

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