中国城市规划学会官方网站

您当前的位置: 中国城市规划网>资讯>规划会客厅> 正文

居民不主动,城市如何更新?专访华南理工大学建筑学院副院长王世福

2022-03-10 11:07 来源:南方周末

正如人上了年纪容易生病,房子也是。

房子庇佑着小主人从婴孩长成大人,自身也到了需要修修补补的年纪。陈年污垢堵住下水道,新增电器不断加大电线负荷,电梯老化面临大修,老人增多急需适老设施。

老房子所在的老城区,也随着城市经济重心的转移而日渐衰败。

对此,中央相关政策提出,“十四五”期间,将基本完成2000年底前建成的、约21.9万个城镇老旧小区的改造任务。

改变已经发生。2019-2021年,全国累计新开工改造城镇老旧小区11.4万个,惠及居民2000多万户。北京望京小街、广州永庆坊、成都猛追湾,一批城市更新项目优化的城市空间,已成为当地人日常交往活动的热门地点。

令人遗憾的是,改造和更新所倡导的“居民自愿、各方参与”尚未形成可推广的模式,其所需的大规模资金从何而来仍是难点。

对此,南方周末城市(区域)研究中心专访华南理工大学建筑学院副院长、教授王世福,谈谈城市更新的动力和挑战。王世福教授曾主持了广州、佛山、东莞等多个城市的规划设计项目,如广州恩宁路旧城更新规划和南华西旧城更新改造规划。

王世福认为,居民的自主更新意识是城市更新的动力。不过,当前社区力量缺位是城市更新的重大缺失。

他希望,借着城市更新,培育出社区共同感,以带动居民形成自主更新的习惯。同时,制度不断创新满足城市更新需求,使城市更新能够常态化。

以下是访谈内容:

安居需求催生城市更新

南方周末:城市更新,如何向大众介绍这个概念,能否提供一个通俗又不偏离学术轨道的说法?

王世福:对市民来说,如果把自己的物业或者说自己居住的小区——学术上我们叫人居环境或者建成环境——当作对象的话,城市更新就是如何使我们的建成环境永远保持高的品质,永远保持功能上是好用的,情感上是满意的或者有温度的。

这不难理解。买新房装修好入住,或者老房子翻新后入住时,你高不高兴?如果我们的房子能永远保持跟新房子一样的品质,会不会满意?

像肯德基或麦当劳这种连锁快餐店,员工每天都要打扫卫生、保持干净。家里其实也要,厨房用完很脏要清洁,但有些家庭不一定能做到,因为总有人会有懒惰心理。实际上有些物品或空间,一周甚至一个月不清洗,质量(或环境)就容易受损,使用寿命也就缩短了。扩展到一套房子,甚至一座城市也是这样,日常不用心保养,容易老化、衰败,产生各种问题,以致降低人们的生活质量。

那其实,使我们的建筑物及其环境设施永远保持最新的、好的、正常的,甚至比较高的品质,保持这种状态的能力,我觉得就叫城市更新。

南方周末:为什么当前要强调城市更新?

王世福:城市更新是在一个比较特定的时期、特定的社会状态下提出的。

现在大家寻求安定状态的需求很强烈。谋求定居,谋求在城市过好日子,稳定的幸福的日子。而不再是打拼几年就返乡了,那种非定居目的的城市居所是无所谓环境好坏的。

随着经济条件的提高,人们希望过上体面的生活,希望居住环境、所处的社区能通过更新得到改善,而不是一直处于脏乱差的环境中。

总体上看,中国的快速城镇化已经进入了增速放缓的阶段,同时人均GDP突破1万美元,大家对安居的需求,对生活环境的需求,日益增长。人民有这样的需求,城市应当提供相应的支持。

这其实就回到了城市更新的定义,建成环境必须保持足够的品质,让人能安居,提升获得感、幸福感、安全感。

再者,城市的发展方式也受到建设用地不能再大幅扩张的强约束,大规模的房地产热潮也开始相对冷静下来,市场的住宅供应以及政府的住房保障都更加切实地以满足民众的居住需求而布局。

总结起来,当前,城市更新已经成为城市满足人民生活需求以及自身持续发展需要的主要方式。

多元价值博弈城市更新

南方周末:追溯历史可以发现,城市更新并不是一个全新的事物,在国内早有探索?

王世福:在城市规划学科中,城市更新的思想早就存在,包括历史建筑保护,以及早期在旧城改造中探索的城市有机更新,如吴良镛先生的菊儿胡同改造项目,就是大家比较公认的城市更新理论范畴的实践。

这之后的几场历史街区保护运动,像福州的三坊七巷,保护修缮活化优先、反对拆除后的开发性重建,都体现了城市更新的价值观,即如何正确地对待建成环境。

城市里面最有价值的建成环境,往往是在历史街区和历史建筑保护的范畴内,在更新过程中由于有历史保护的相应政策,相对容易达成一致的价值观。

而现在的城市更新囊括整个城市建成环境,就很难达成一致的认识。因为有大量的一般性建筑物,没有历史文化价值,或者来不及开展专业性的评估,但它可能承载着乡愁。乡愁不都是历史遗产,可能只是当代人的怀旧。

这就存在两难。历史建筑不存在选择,一定要保护好。而这些物质上很糟糕、很衰败、已经破破烂烂的房子,建成环境很差,但情感上、记忆上来讲又不太舍得拆。

中性地谈论城市更新中的留与拆,我们不能贸然下结论。我的观点是,该留就留,能保尽保,但另外一面是该拆也得拆。不拆旧哪来的新呢?

并不是所有的建成环境或者所有的建筑物(场地)都有保护的价值。这个观点说出来有点刺耳,但它是真实的。

实际上城市内的拆除重建从未停止过,每个家庭也没有停止过去旧迎新。你会不会把你从小到大用过的所有东西都保存起来、陈列起来?不会,该丢也就丢了。

南方周末:就像日常生活中,我们讲“断舍离”。

王世福:对,断舍离也是一种生生不息的演进。

南方周末:那从整个城市建成环境来看,以广州为例,这是国内最早实践城市更新的城市之一,从“三旧”改造到现在的微改造,其中蕴含着怎样的变化?

王世福:值得肯定的是出现了不少纠偏的行动。比如广州相关政策提出,旧村全面改造项目中保障性住房的建筑面积占比不低于15%。这就是对旧改的纠偏,强调城市更新应优先满足市民的基本居住(housing)需求。

同时,有机更新、微更新,包括社区营造、社区规划,在广州、北京、成都等城市也出现了。比如广州对永庆坊实施的“微改造”;在恩宁路成立共同缔造委员会,让社区居民也参与进来。

这些总括起来,一端是摧枯拉朽式的“三旧”改造,一端是严格的历史街区保护,中间会有各种不同程度的留改配比,与具体的区位、建成环境质量等客观因素相关,也取决于业主、社区改造意愿等主观因素,比如一个小区里有10栋楼,可能会出现3栋楼、5栋楼愿意更新改造,有1栋楼不愿意,各种配比也都可能会出现。

这种城市建成环境中多元价值的存在,就构成了现在城市更新中的各种博弈结果。

自主更新意识缺乏

南方周末:目前来看,见诸报端的多是旧厂房的创意改造,催生了诸多城市内以“地名+年份”命名的文旅创意园区;或是商业街区的活化,如北京的望京小街。而自主更新,尚未成为常态。

王世福:是的,现在这类旧厂房改造为创意园或商业休闲区的项目,实质上是一种投资性的开发利用行为。而真正的城市更新应当以自主更新为主,自己更新自己的物业,不应该依赖外部投资,也无需公共部门和市场主体的介入。

城市更新不同于以往的大拆大建,受益者不只是实施拆建的主体,而是物业资产所有者、租户使用者以及相邻及周边的利益相关者,比如社区居民、租户及周边社区。这些直接的使用者和受影响的相邻者都是利益相关者,自主的城市更新就应当由他们来共同决策。

不过,目前,自主更新还没有成为习惯。社会公众、一般居民没有建立起主动的城市更新意识,也缺乏相应的知识,大体上是一种事不关己、得过且过的状态。比起房子的残破程度,大家更关心房子在市场上的租售价格。

南方周末:为什么居民目前没有这种意识?

王世福:这有多种原因。

一是与城市化进程有关。快速城市化过程中,大家都处于流动状态。在这种原子化的社会,比起邻居,我跟工作、跟同事的关系更密切,对吧?那我怎么会关心小区怎么样呢?

二是我们的投资理财也很少指向城市更新。我宁愿投资股市、基金,也不愿意跟邻居一起修这栋楼。我相信这栋楼的预期价值会不断上涨,不管修不修都在涨。当然,我住的房子价格涨了我也很满意。但问题是,房子慢慢老化,居住环境越来越差,价格却还在上涨,这很奇怪。

三是大家不认为房子需要保养。平时不愿意花钱维护,等房子老化了,要花更多钱去维修,到时这笔资金从何而来?物业维修基金?基金金额可能不够用,也很难调出来用。公共财政兜底?房子已经是你买的财产了,公共财政最多补贴市政公共环境的一部分维修资金。

南方周末:不过我注意到,各地零零散散还是有一些居民自主更新的案例,比如说很早以前的上海田子坊。

王世福:田子坊比较接近我们所说的自主更新。

田子坊的更新基本以原来的物业权所有者为主体,联合商业的力量,实现了社区的复兴。其中没有投机性的大型资本,没有土地开发,也没有原居民大规模迁出。

田子坊的业主很聪明。他们有一定的投资能力,把自己的物业经营得很优雅,有情调又有经济收益。

广州的新河浦和恩宁路改造中,也有业主和酒吧、茶馆、书吧等商家合作的更新行为。

但我们要看到这种现实的另一面,上海那么多城市更新模式中,田子坊没有被大规模复制,反而是发展商深度介入、原居民搬出的新天地模式被广泛推广。

再者,田子坊也好,新河浦也好,本身有一定的区位优势。而城市更新的对象有大量的一般居住区,建成环境比较差的老旧小区,没有这么高的交易价值。

南方周末:居民的意愿是一方面,即便居民有意愿更新,就能做成吗?

王世福:能不能做成这是一揽子问题。

城市更新是个新事物,是个深水区,现有的制度不足以促成交易。

我们就谈现实中社区改造的一些紧迫问题。一个小区里,业主们收入越来越高,汽车越来越多,停车位不够,能不能在底层改造一个停车场?老人小孩多了,能否在公共空间加设养老设施、儿童游乐设施?这种公共性的需求难以获批,因为这跟当年许可证上的规划不一样。

开发商可以盖房子,我和邻居们为什么不可以改造小区?这是在使用权范围内的改造,我已经为我的物业权、使用权付费了。

现在的老旧小区改造,以点为主。有幸选中的小区,仅仅是被市场捕捉到改造的政策信号,房价就上涨了。

房子还是破破烂烂的,房价却已经涨了。这是公共政策贡献的增值,却没有注入到城市更新中。

因此,有关自主更新的责、权、利,以及相应的市场机制以及行政许可,都还没有为自主更新做好准备。

制度创新推动城市更新

南方周末:这样看来,当前城市更新倡导多元利益主体参与、共同协商实现共赢,但多元主体似乎还没准备好?

王世福:上一轮推倒重建式的城市再开发,涉及的主体主要是原土地业主、开发商和政府。开发商拿到的是一片白地,没有社区。规划也主要由政府和开发商主导。

而城市更新面对的是在场的业主,一个形成了生活共同体的社区。目的是为了复兴日渐衰败的社区及所在城区,而非追求容积率提升。

这样涉及的主体必然多样,社区、相关部门、社会资本、专业人士等等多股力量通过谈判来实现合作共赢。

但目前能推动自主更新的几个角色,没准备好,所以没有交易。居民没有自主更新意识,社区共同体没有形成,政府没有准备好制度建设,开发商虽然抱怨利润低了但挺乐意入场。

南方周末:说到社区共同体,事实上,城市居民可能更熟悉小区这个地理概念,而不太明了社区。这两年,社区作为基层治理单元在疫情防控中发挥着关键作用,大家才对社区有所感知,对社区共同体有所认同。

王世福:按理说,社区共同体应当是城市更新的基本力量之一,作为一大利益相关方能在谈判桌上和其他主体协商。但现实中的社区很松散,居民之间没有形成利益联盟。这个力量不存在,是城市更新发动机层面的重大缺失。

恩宁路改造想到了一个办法,党建引领,培育社区共同感。恩宁路改造项目设置了党建中心和社区服务中心,开展“共同缔造”参与式工作坊。搭一个谈判圆桌,让居民、相关部门、开发商都上桌,还有我们这些搞规划的、媒体记者等第三方人士。

在圆桌上,大家摊开来说,有哪些利益诉求,有哪些困难挑战。说开了,把利益纠葛掰扯清楚,事情就能慢慢往下推。

其实,反过来说,个体对社区有认同感,有社区意识,这个社区内就容易出现共同改造的行为。因为这时候大家就愿意花钱改造社区,有动力也有能力。

南方周末:在制度建设方面,过去一年不少城市发布了城市更新办法甚至条例。可以看到其中出现了不少放宽和鼓励性的政策。

王世福:国家和地方政府,的确都在城市更新中以更大的力度推进制度创新。

完全由业主自己更新自己的物业,目前来看是过于理想的状态,那我们能不能放宽标准,适当地允许资本介入?

有一些成功的更新项目是释放一些有市场价值的开发权,如沿街的住改商以及微量的住宅增量,然后开发商可以通过详细规划设计获得许可,既为小区进行了品质提升,也获得相应的开发收益。

这种做法在地方城市更新政策中已有所体现。

例如广州此前发布的《广州市城市更新条例(征求意见稿)》提到,微改造项目符合区域发展导向的,允许用地性质兼容、建筑使用功能转变。涉及用地以及建筑功能业态的,可以制定正、负面清单进行管理。

但总的来说,现阶段的城市更新实践仍缺乏制度支撑。以广州为例,既有建筑改变用途,更新改造后的物权确定,包括建设工程规划许可证、施工许可证等,还没有形成制度化方式。

我认为,未来,“制度创新”仍然是城市更新研究与实践探索中的关键词。在国土层面,制度创新要适应城市更新的土地细分、合并以及出让制度。在规划层面,制度创新需适于城市更新的开发赋权、许可以及审查制度。在建设层面,制度创新应适用城市更新的行为界定、规范以及监管制度。


南方周末研究员危昱萍  南方周末实习生王静 李烁玲

相关新闻

学会声音

更多

规划动态

更多

规划会客厅

更多

中国社科院倪鹏飞:中央重磅文件推进“