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中国为何难以形成“多中心”城市生态?

2021-08-03 10:37 来源:《财经》杂志

中国人口和资源向都市圈、城市群聚集;不同区域的发展呈现南北分化、城乡差异等态势。

城市的发展进步、城市的现代化直接影响着现代化国家的进程,也直接关系到新发展格局的形成。当前,中国城镇化正进入转折点、关键期,唯有充分厘清种种认识误区,才能在未来发展中避免挫折和歧路。

“虽然中国把城市群作为主要的区域经济发展形式,但很多条件限制了城市群的发展,比如,跨地区行政区划的调整、体制因素等。都市圈的现实意义是能够迅速形成生产力,可以把它当作城市群的过渡形态。”北京大学政府管理学院教授教授陆军在7月27日举行的中国城市百人论坛2021青年论坛上表示。

北大相关团队的研究数据显示,中国28个都市圈对区域经济发展的意义异常重要。首先,28个都市圈土地面积占全国的比重只有5.36%,但这里的独角兽企业占全国独角兽企业的比重达到了95.87%,国家级孵化企业的占比是90.2%。科技创新的集中,证明了都市圈意义之重要,也侧面说明中国区域经济发展不平衡。

随着生产力的发展和外部关系的不断拓展,中国城市化集聚空间逐渐从单体城市化向群体和区域城镇化转变。2019年被称为中国的都市圈元年,因为在这一年,国家发改委出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。

现阶段,中国区域经济呈现聚集与分化并存态势:一方面,人口和资源向都市圈、城市群聚集。另一方面,不同区域的发展呈现南北分化、城乡差异等态势。尤为需要深入思考的问题是,为何在中国的城镇化和工业化进程中,社会结构迟迟未能从金字塔结构进化成为更健康的橄榄型结构?

中国不同都市圈的发展目标和策略存在差异

根据北京大学的相关研究,都市圈有四个发展阶段,大致呈现四大空间结构特征。在第一个阶段,都市圈中有一个核心城市,这个阶段的企业、劳动力都是向心的,外围有小的乡镇或者是卫星城,但联系不紧密。在第二个阶段,核心和外围之间的边界变得模糊,意味着经济一体化程度、各方面连接的程度更紧密,并且由产业带动,实现了非常强的空间凝聚。到了第三个阶段,中间的城市由于过度集聚出现了大城市病和运行效率的降低,因此经济上就出现了排斥的力量,并随着交通轴、产业链,出现了二级城市、节点城市,次中心就出现了,由此也形成了多中心的都市圈。在第四个阶段,新的中心代替了旧的中心,这个中心有很强的偶然性,也有很强的技术创新随机性和空间区位偶然性。

陆军认为,在都市圈发展演变的过程中,形成了复杂的空间体系。原来的制造业、高新技术产业,以及研发产业不断地分层。中心城市留下的是高端产业,剩下的产业分流到其他城市去。

和城市群比较起来,为什么都市圈在现阶段更有现实意义?陆军强调,都市圈是靠通勤来联系的,有职住之间的关系,而且一体化程度比较紧密。都市圈的规模一般是在一小时通勤、两小时通勤的范围内。

根据北大相关团队的研究,中国28个都市圈中,有4个一线城市的都市圈是成熟型都市圈,还有14个发展型都市圈和10个孕育型都市圈。不同都市圈面临的主要问题,一是公路系统的层次结构不足。二是城际之间的高铁班次密度不足,环城交通协同网络(除了上海和广州两个都市圈外)的体系比较弱。三是协同创新网络不足,马太效应比较突出。

展望未来,陆军认为,中国还要克服四个问题。一是区域发展不平衡的基本问题。

二是中国行政职能的改革滞后,缺乏区域层面的调节机制和治理能力,地方政府又经常不被授权,这是重要的矛盾。

三是中国流动人口到达了峰值以后,出现了连续下降的现象,而且这几年出现农民工集中返乡和人口输出大省逆向回流的特征。还有一个特征是现在的人口省内流动规模大于省际流动规模,导致未来的中心城市集聚力、凝聚力、辐射力和科技创新力可能受到人流的削弱。城乡之间的统筹,也可能受到反向的削弱。

四是户籍、土地、社保三大制度的问题,最近的政策有一定的相互抵消,比如说户籍制度、土地的改革没有借势再加上社保的改革。由于户籍制度跟福利制度还没有脱钩,导致不同地带都市圈的发展、目标、指向、策略存在差异,没有形成统一的目标。

南北差异、东中一体以及城市群内部的集聚效应

近年来,中国南方持续繁荣向好,北方经济则出现放缓和衰退的迹象,南北分化加剧。南方省市的GDP占比在2019年达到64.56%,北方省市GDP占比下降到35%左右。

同时,东部省份持续领先,中部省份稳步崛起。其中,东部省份的GDP占比从1978年的41%上升到2018年的52%,人口占比从1980年的33%左右,在2018年上升到38%左右。中部六省GDP占比2006年开始,从降低逐步转为上升。从2006年的18.67%,上升到2018年的21%,人口从2011年开始逐步回升。

中国社科院财经战略研究院助理研究员徐海东研究发现,从经济增速和人口增速变化趋势来看,北方尤其是东北三省经济增长陷入衰退,辽宁、吉林、黑龙江的增速分别从2013年的8.7%、8.3%、8%,逐步降低到2019年的5.5%、3%、4.2%。同时,东部省份与中部省份开始呈现经济一体化的趋势,东部产业升级向中部扩散。

徐海东认为,中国目前的空间经济正在经历南北东西的博弈状况。东部向中西部繁荣演进和北方向南方衰退进行持续的较量。如果北方衰退区域继续向淮河长江区域蔓延,全国衰退和繁荣的力量、南北方版图对比将发生逆转,中国区域经济的增长将受到严峻挑战。

因此他建议,重新调整中国经济的板块战略。第一,由原来的东部、中部、西部和东北四大板块,调整为“东中自主发展”和“北西政策扶持”两大板块。

第二,继续实施“东中一体”的网络化发展。继续推进“八纵八横”高铁网络化发展,加快东西向网络建设,通过中部和东部中心城市的网络化连接,把东中部中小城市纳入网络节点上去,增强东中部的联系。

第三,建立“东中一体”的共同市场。加快东中制度一体化、公共服务均等化,打破商品、要素、产业等各种资源要素的流动壁垒,充分发挥市场机制,减少行政干预。进一步打破东部和中部各城市之间的行政壁垒,促进公共服务、政府职能一体化,放开政府对资源的行政管制,优化公共产品的空间配置。

第四,以长三角高质量一体化带动“东中一体”。长三角地区包含着三省一市,上海、江苏、浙江和安徽,正好可以作为“东中一体”的先行区,通过推进长三角高质量一体化的发展,将长三角打造成为“东中一体”前沿,并且在长三角地区高质量一体化之后,促使长三角地区的商品、要素、产业等由聚集转向扩散,探索中国经济高质量发展的路径。

值得注意的是,在过去的25年,中国的常住人口城镇化率从1994年的28.51%提升到2019年的60.60%,提升的比重相当高。但是在此过程中,中国城镇化中人户分离的现象日益严重。2016年-2019年之间,城镇人口的城镇化率和户籍人口城镇化率的差值,2016年是16.15%,2019年是16.22%,呈现不断扩大的趋势。在2019年年底,中国的人户分离数达到2.8亿人,大约占人口总量1/5左右。

南京审计大学经济学院副院长、教授颜银根研究发现,农村土地形成的农村拉力、城市住房形成的城市推力以及户籍制度形成的中间阻力同时阻碍着农业转移人口市民化的进程;农村土地、城市住房和户籍制度分别对有地的、无房的和有定居意愿的农业转移人口市民化产生显著负向的影响;农村承包地的流转可以提高定居意愿,但无助于落户意愿的提升,政府的公租房可以削弱城市住房对农业转移人口的影响。

颜银根认为,由此带来的启示包括三个方面:第一,推动农业转移人口的市民化,更应关注农村土地和城市住房所形成的新“推拉力”。第二,推动土地制度和户籍制度改革,更应关注不同群体间的异质性。第三,推动农业转移人口的市民化,更应该关注转移人口的农村土地和城市住房的处置。

大中小城市各有利弊,如果进行协同发展?其中有何内在规律?

华东师范大学中国行政区划研究中心教授孙斌栋以上海为例解释,现在大家都认为上海人多,要控制人口,但是从结构来看,上海2500万人,其中一半的人住在中心城区,而中心城区仅占上海住房用地不到1/10的土地。如果上海的人口结构、就业结构合理分布的话,就可以容纳更多的人口。

但是孙斌栋表示,截至目前,中国多中心和新城新区的建设成效差强人意,以上海为例,中心城区继续绵延,郊区的副中心远远没有形成,除此之外,国内还有一些二线城市、三线城市出现了“鬼城”现象。

孙斌栋分析,成效不好可能有两个原因:第一,多中心本身是对的,但在实施过程中没有做好。第二,很可能多中心本身就是有问题的,至少从经济效益来讲,它可能损害了单中心的聚集效应。

从房价来讲,单中心的中心房价是非常高的,另外的几个副中心可能会降低平均地价,至少可以降低核心区极端的高房价。因此,多中心、单中心在理论上各有好处,最后的成效取决于实践,以及每个城市对集聚经济和不经济的权衡。

展望国内外实践,东亚地区对于多中心城市的实践比较多,东京、首尔、中国香港、新加坡都是多中心城市,相对比较成熟和成功,但可能不具有推广性,因为这些城市本身不大,另外它们的政府是非常自律、非常强大的,规划一旦制定出来是会严格执行的,所以不具有可比性。

根据孙斌栋的研究,100万以下人口和300万以上人口的城市,单中心效果更好,但100万到300万之间多中心效果好。

为什么300万以上的城市单中心更好呢?因为一些重要的城市有很强的经济资源动员能力,它能把城市的集聚不经济降到最低,比如,修建很多的地铁。北京和上海一旦把集聚不经济的拥堵解决的话,就又有能量和理由吸引要素来集聚,能达到更高的经济绩效。

研究还发现,当城市群有1800万以上人口的情况下,多中心才开始显示出正效应。当城市群内部列车互相来往每天24班以上的情况下,多中心才显示出对劳动生产率更高的作用。这也意味着,当一个城市群足够大的情况下,分散会更好,当城市群内部有足够多联系的情况下,才能实现规模互借,信息来往、产业互动,才能弥补从单中心裂变成多中心带来的集聚经济的损失。

此外,研究还显示,北京、上海、香港这样中国最高等级的经济中心城市,其经济辐射的正向效应最大的半径是1200公里,远远小于中国的东西距离,也小于南北走向。由此可见,从经济中心城市辐射角度来讲,中国不应该是单中心的,除了北京、上海、香港等大城市之外,西南、西北、东北都应该有中心城市,中国的经济中心应该是多中心均衡分布,更有助于促进大国经济的均衡、高效发展。

城镇化和工业化还未能带来“橄榄型”社会结构

最近这些年,中国几乎每个省的省会,首位度都在大幅度加强,不管是人口的首位度,还是经济的首位度,都在持续加强。与之形成鲜明对比的是,在很多中等收入国家和高收入国家,大城市、特大城市的工业基本上会慢慢外溢出去。那么为何在中国,很多的大城市、特大城市都在大力发展产业?

数据显示,中国很多大城市的产业用地比例甚至超过了中小城市产业用地的比例。对此,中国人民大学经济学院教授陶然分析,第一,中国的地方政府,包括特大城市的政府,能够以比较低的土地价格吸引产业。第二,一些西方国家的工人往往会要求更加体面的居住条件,但是中国工人可能不需要。一线城市、省会城市是否需要发展这么多的产业?值得深刻反思。

经济增长的中国模式中,有许多与日本、韩国、中国台湾模式的相似之处,但是由于一些特定的历史原因,中国跟这些国家和地区的模式走向了一个相似但略有分歧的道路。

陶然认为,中国和日、韩、中国台湾的相似之处,一是政府比较集权,主抓经济增长。二是政府可以给一部分企业提供优惠信贷,最终导致虽然一部分企业愿意投资,但是内需不足。

“相较而言,中国的增长模式更极端,中国投资占GDP的比重比已经超过了全世界平均水平的日韩还要高,消费占GDP的比重比日韩还要低,而日韩已经低于世界平均水平了。”陶然表示。

如今,日韩等经济体在经济发展过程中逐步摆脱了这些问题,日本、韩国、中国台湾和新加坡发展到中等收入国家的时候,基尼系数都在0.3多,但是中国现在到中等收入国家水平了,基尼系数却远高于0.3。

一个国家在高速城市化过程中,原来的社会是金字塔型社会,城市化使得金字塔中的农村人到城市打工以后,变成了城市的中产阶级或者中下产阶级,“金字塔”型结构就会变成“橄榄型”结构。只要一个国家有工业化,这样的变迁是很容易实现的。但是在中国,金字塔的结构没有太大的改变,收入分配和财富分配差距比较大。

因此,扩大中等收入群体比重,构建“橄榄型”分配结构,是由中国经济发展阶段进入新时代所决定的。改革开放以来,中国的经济增长强调以经济建设为中心,总体来讲收入分配呈现“亲资本”的模式,所以收入差距一直居高不下。因此,中国经济增长要由过去的“亲资本”向“亲劳动”的模式转变。

去年十九届五中全会提出“两个显著”,要求中等收入群体的比重显著扩大,城乡发展差距和区域发展差距显著缩小。今年是建党100周年,再次强调共同富裕。从政府政策上来讲,许多地方政府也强调了要扩大中等收入群体比重。一些地方统计局在做标准和研究的时候,基本上确定到2035年中等收入群体提高到65%左右,而北京市是全国的首善之区,要求提升到更高标准,大概是70%左右。

首都经济贸易大学教授王少国的研究显示,2003年中国的中等收入群体比重大概是36.45%,到2017年是38.85%。虽然中国的社会结构仍然还是金字塔型的,并不是“橄榄型”的,但总体来说,金字塔在变瘦,中等收入群体在扩大。

放眼国外,在OECD国家,英国、美国的中等收入群体比重虽然相对发展中国家要高,但在经合组织成员国中是比较低的,基本上是60%左右的水平。德国、法国、意大利这些国家的比重大概是65%左右,最高的是奉行社会民主主义的北欧国家,芬兰、瑞典、挪威、丹麦、冰岛的比重大概是70%左右。从产业来看,英美的产业中,服务业的占比要比德国等国家更高,因为英美的金融业很发达,经济脱实向虚,第三产业比重高,如果没有强有力的再分配政策来调节,英美的中等收入群体比重肯定是下降的。德国的制造业比重一直比较高,而且是属于高端制造业,附加值很高,再加上社团主义进行再分配,它的中等收入群体比重相对比英美要高。像瑞典等北欧国家因为奉行的是社会民主主义,高税收高福利,所以它的中等收入群体比重是最高的。

根据王少国的研究,中国的发达地区,比如,北京、上海、广东、浙江、江苏,从2003年到2017年,中等收入群体比重出现了下降,并没有提高。这可能是跟这些地区的产业结构变化、脱实向虚有关。比如,北京的服务业的比重已经达到83%,其中,金融业占GDP的产出的比重是18%。

以北京为例,北京市政府的目标,是到2035年中等收入群体比重稳定在65%到70%,越接近70%越好。但是当前面临的主要挑战是在北京经济中,制造业比重现在只有10%,比上海低大概6个百分点,虚拟经济包括金融业很发达,人口老龄化严重,2035年北京市很可能率先进入重度老龄化。

王少国建议,解决北京的问题,首先,要促进经济增长,提高经济发展水平。要大力发展高端制造业,适当地提高制造业比重。其次,通过“扩中提低”,提高中等收入群体比重,这个群体来源主要有三个方向:一是提高农民待遇,农民群体在北京市大概是288万。二是非户籍常住人口大概是740多万,这当中有很大一部分都属于中低收入群体,需要采取帮扶政策,促进城镇化和城乡融合发展,并对新生代农民工加强培训,提升人力资本。三是引进人才,降低落户门槛。

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