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陆铭:中心城市周边都市圈需要“长大”,建议打破行政管辖边界增加用地指标

2021-03-24 17:55 来源:21世纪经济报道

3月20日,在由国务院发展研究中心主办、中国发展研究基金会承办的中国发展高层论坛2021年会上,上海交通大学教授、中国发展研究院执行院长陆铭发言指出,中国排名前30位的中心城市周边的都市圈都仍然有“长大”的空间,在这些地方非常有必要增加建设用地指标,加大基础设施投资、公共服务投入。中国长期以来的限制中心城市发展、限制土地供应和开发强度的政策方针带来土地等资源严重的空间错配,相关政策亟需调整。

在他看来,当前中国都市圈和城市群发展碰到最大的障碍在于,各个地方以各省、各直辖市、各地级市为单位分别制定自己的发展规划,在人口、土地、基础设施等方面各行其是,且过多强调竞争关系,不论是长三角、还是京津冀、成渝等都市圈都亟需打破行政管辖边界、尤其是省级边界带来的制约。

土地等资源空间错配

年会上,陆铭指出,以东部大城市为代表的一些地方建设用地指标管制非常严,而在中国中西部、东北,尤其是小城市,建设用地指标投放非常多,导致了严重的土地资源空间错配问题:有人口流入、有需求的地方没有充分供给,而有大量供给的地方没有充分的需求。

在投资上,他认为,虽然整体上存在投资过度、产能过剩的问题,但是分区域来看,中国在人口流入的地方实际上仍有大量投资增长的空间,在保证基础设施、公共服务、教育医疗等方面都需要大量的投资,这不仅能够带动整个中国经济的发展,而且可以提高经济增长的质量,提高整体投资回报。

在杠杆率上,他认为,也要结构性地看。在人口流出地的地方,杠杆率确实存在过高的问题,但人口流入地再加些杠杆并没有问题。政府进行基础设施、公共服务的投入,没有钱可以发债,甚至可以为城市化建设和新市民的推进发专项债。

从消费角度来讲,根据其研究,一个外来人口如果没有本地户籍的话,在所有条件都一样的前提下,其比本地户籍人口消费人均要低16%-20%,今天这个人群有将近3亿,如果这3亿人口能够在居住地、就业地顺利转化成当地市民的话,将释放出巨大的消费潜力。

中心城市周边都市圈需要“长大”

关于城市群与都市圈的发展,陆铭指出,当前城市群内部城市和城市之间,特别是大城市和小城市之间,中心城市和外围城市之间过多强调竞争关系,其原因是地方发展规划都是以地级市、直辖市为空间单元来制定的,彼此缺少互补合作的机制,却形成了相互竞争的格局。

他指出,城市群这个概念之所以被提出来,就是要更新城市和城市之间关系,以核心大城市带动周边中小城市发展。

他指出,中心城市周边的都市圈还有进一步做大的必要。根据他最近的数据分析,在国际比较的视野中,中国排名前30位的中心城市周边的都市圈都有“长大”的空间,在这些地方非常有必要增加建设用地指标,加大基础设施投资、公共服务投入。

他认为,这个问题在长三角地区和京津冀地区尤为突出。关于上海和其它地区的关系,以及北京和天津、河北的关系,中国长期以来采取了限制中心城市发展,限制土地供应和开发强度政策方针,这方面有必要调整。如果中心城市不能做大,对城市群高质量发展很难起到更好的龙头带动作用。

打破行政管辖边界限制

在陆铭看来,当前中国都市圈和城市群发展碰到最大的障碍在于,各个地方以各省、各直辖市、各地级市为单位分别制定自己的发展规划,在人口、土地、基础设施等方面各行其是,且过多强调竞争关系,而缺少协同发展与互补合作机制。

但实际上中国的都市圈和城市群在“十四五”期间以及更长远的时期,一定会跨过行政管辖边界,有些地方甚至需要跨省。

“比如说,最近国家发改委批复了南京都市圈,就是跨江苏和安徽两个省的都市圈。上海都市圈也必然要跨上海、江苏、浙江的边界。成渝双城经济圈中间也存在跨越省级边界的问题。相对而言,广深都市圈相对好一些,只需要跨过市一级边界,不过,我们可以看到,对深圳的土地供应是按照深圳2000平方公里做的规划,这在建设用地上带来了很多限制。”

在陆铭看来,最头疼的是北京和天津的关系,中间隔了属于河北的三河、燕郊。未来如何在这样的空间单元里打破行政管辖边界对于城市群、都市圈发展的障碍成为最重要的问题。

“据我们的大数据分析,当前省级行政边界对于城市群和都市圈形成起着非常严重的制约作用。”

怎么办呢?陆铭认为,未来需要建立跨越行政边界的协调机制。他建议,接下来跨省界的轨道交通网和高速公路网需要不同城市相互协作,打通基础设施的连接,做好城市群,特别是核心都市圈范围内的轨道交通网一体化规划。

此外,他建议,要让劳动力这一核心生产要素自由流动起来,让人口自由流动的方式来告诉生产要素应该如何配置,政府再据此作出相应调整,很多问题将迎刃而解。

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