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倪鹏飞:南北区域协调发展的关键在长江一线

2021-03-24 09:12 来源:决策杂志 作者:记者 姚成二

导语:

党的十九届五中全会审议通过的“十四五规划和二〇三五年远景目标的建议”中明确提出,要优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化,为未来区域发展指明了方向。当前,我国经济社会空间是一种怎样的形态?南北区域协调发展的着力点在哪里?

城市大型化是有限度而不是无限度

问:《建议》中提出要优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化,对此您有怎样的看法?

倪鹏飞:国家经济社会空间形态是国家经济社会发展在空间上的投影。在人口城市化率超过50%后,空间形态从以乡村为主体转向以城市为主体。

从空间视角看,十四五规划及二〇三五年远景目标,主要表现为持续城市化为主体的空间发展,而在上半程高速度城镇化的基础上,促进下半程高质量的新型城市化,应该致力于天人合一、产城融合、人地匹配、职住平衡等,所有这些都涉及多个尺度的空间布局和区际关系。

优化的空间布局、协调的区域关系是以新型城镇化为重点的国家经济社会发展的内容、支撑和保障。尤其在国土空间布局不合理、区域关系不协调和城市化仍然比较粗放的当下,实行三个领域齐头并进,“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,健全区域协调发展体制机制,完善新型城镇化战略,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”,对于确保十四五及二〇三五年的高质量发展和基本实现现代化目标都十分关键。

问:目前,我国城市发展道路和城市体系的现状如何?

倪鹏飞:中国城市化率超过50%,表明已进入大城市时代,但空间聚集始终都存在一个合理区间,不能过犹不及,在一定技术条件下,城市大型化是有限度而不是无限度。

事实上,政府在资源配置中作用比较大,虽然过去在战略导向上是小城镇,但是按行政级别分配资源,已经与许多发展中国家一样,超大特大城市出现“单中心”“摊大饼”的过度聚集现象,中西部省会城市“一城独大”,产生“城市病”和地区过度分化。但可喜的是,按照经济规律,也出现多尺度的扩散趋势,即由于过度聚集导致中心成本增加,资源要素就会由中心向外围扩散。目前主要表现为:城市向乡村、东部向中部、一线向二线、发达中心城区向周边扩散。

如果政府意识到这一问题,率先实施基础设施和公共服务的扩散,不仅能够解决“过度聚集”带来的城市病等问题,而且还能够实现“先富带后富”,让更多的区域和城市迈上高收入门槛,从而促使全国共同实现现代化目标。

这几年,我们通过对城市体系问题进行深入研究,发现城市体系的内在真面目:随着技术进步和城市化发展,大国城市体系可以演化成多层嵌套的城市体系,同时多形态的多中心规模位序向齐普夫法则(一个国家或地区中,城市规模与位序存在负相关。如一个地区第2、3、4大城市的人口数量,应大致分别是第1大城市人口数量的1/2、1/3、1/4。)收敛。

这一最新研究发现可以为“东部等人口密集地区,要优化城市群内部空间结构,合理控制大城市规模,不能盲目“摊大饼”;中西部有条件的省区,则要有意识地培育多个中心城市,避免一市独大的弊端”,提供很好的参考基准。

“南北分化”背后的实质

问:区域发展的一个趋势是北方放缓,南方较快,您如何看待这种现象?

倪鹏飞:随着中国经济发展和城市化进入新阶段,我国经济发展空间结构正在发生深刻变化,从国家次区域角度看,正在形成由扩散规律所支配的“东中一体”新格局,同时还出现了南北分化,并且南北分化不仅程度在加深,而且北方放缓范围在扩大。

即先是东北经济放缓,然后是华北,并且不断向南推进,直逼长江线即北纬31度线。从2018-2019年全国城市经济竞争力排名变化看,在北纬31度以北地区总体都在下降,而东北、华北地区下降的幅度还很大,南方的城市总体在上升,北方城市平均下降了6.2位,南方城市上升了6.6位。最新数据显示,城市经济总量前十名只有北京,也就是说北方只有北京这个一枝独秀的强大发动机了。

这种持续加深的南北分化和南升北降的趋势,不是人们期待的区域协调发展,而是不协调的表现。

问:为什么会出现这种现象?

倪鹏飞:南北分化,北方经济放缓,有多个原因。有的将北方气候作为主要原因进行解释,这没有说服力。简单反例就是,欧盟目前恰恰是南方落后北方。我认为主要由以下原因导致:

第一,在改革方面,南方改革比北方步伐更大。受商业文化和计划经济空间分布差异影响,南方比北方市场化更高,创业和营商的动力、条件和环境更优,导致人口、要素向“高处走”,南方民营经济和市场活跃度都远好于北方。实际上,南北竞争是市场和行政组合层面上的博弈。

第二,在开放方面,南方成为中心,北方是边缘。全球化使多国地区经济都产生分化,中国也在其中。改革开放前,计划经济内循环下,东北是经济中心,处在完整产业体系的高端,南方尤其东南沿海几乎没有工业。

开放后,一方面,中国加入全球产业链和全球经济,南方尤其是东南沿海成为接受产业转移主要地区,不仅是全球加工基地,而且成为内外循环的枢纽,而北方除少数沿海城市外,没有直接加入全球产业链,使得距离经济中心的位置越来越远。另一方面,东南沿海地区在外资带动下,工业化高歌猛进。北方地区在国内外竞争下,原有的产业衰落,市场丧失,发展步履蹒跚。所能依靠主要是基于资源的高污染重化产业等,在绿色发展新阶段,产业转型压力巨大。

第三,在战略方面,南北方走的是不同的发展道路。南方走的是外资带动加上民营跟随的工业化促进城市化道路,具有可持续性。相反,北方在市场化下,工业化逐渐疲弱,为了促进增长,实施基础设施和土地城市化驱动增长战略,以加杠杆和大量举债方式,增加了财政支出。同时,由于发展的不是实体产业,没有利润和收入,这种高速增长不可持续,在控制金融风险背景下,经济增速下降具有必然性。

总体上,南北分化背后的实质是:有没有切实走过市场经济支撑的工业化或者经济起飞之路。东南沿海已经走过,中南和西南受东部沿海产业转移(东中一体)的影响,正在路上,但是北方地区没有走上市场化背景下的工业化道路。而从空间的角度讲,它也没完成极化过程,更谈不上扩散。

高质量发展的“长江防线”

问:南北区域协调发展的着力点在哪里?

倪鹏飞:重塑和培育若干北方的增长极或者“发动机”,然后发挥它们的经济带动功能。北方的发展可能需要在一些没有做或者没有做好的方面,重新再来。

首先,在产业上补上工业化这一课,补上实体产业发展巨大短板。

其次,在空间上走先极化后扩散之路。按照先极化后扩散的发展规律,实施培育发动机或增长极的战略。先将资源和要素集中在若干条件好的城市,重点培养几个增长极,形成内生动力,再向外扩散带动。

再次,在增长极里加快市场化进程和改善营商环境,发展实体经济,这也是可行的。因为这些中心城市的基础设施和公共服务条件良好。

最后,现有的已经发展起来的增长极,在疏解核心区的非核心功能,即向外扩散带动周边区域发展时,要遵循空间发展规律由近及远,先构造都市圈、再打造城市群,再迈向区域一体化。切忌因为不当疏解,将发动机马力减弱或者熄火了。

问:当前,应该如何构建并守住中国高质量发展的“长江防线”?

倪鹏飞:构建并守住中国高质量发展的“长江防线”,即确保长江流域的高质量发展与持久繁荣。长江流域经济总量和人口总量占到整个中国的 50% 左右,长江流域的事情搞好了,中国的事情也就基本搞好了。

南北区域协调发展的关键在长江一线,如果能够保持长江经济带的繁荣,就可以阻止南北分化的界限向南移动,并有条件将繁荣的版图向北方淮河、黄河、海河等推进。反之,将可能更快地向南推进。

为此,首先要从制度和政策上保持好长三角城市群、长江中游城市群和成渝经济圈的发展良好势头。其次要促进长三角高质量一体化,在此基础上,实现长江流域三大城市群及其腹地基础设施网络化贯通和制度一体化。再次要处理好环境与发展的对立统一关系,让绿色成为增长的内生动力和升级的杠杆动力。

问:“东中一体”是一种怎样的发展格局?是否可以有效应对南北分化?

倪鹏飞 :“东中一体”即东部向中部扩散,符合空间发展先聚集后扩散的规律,也是中国区域经济发展的重大机会。

促进“东中一体”,可以使东部与中部相互分享外部性,中部和东部不仅空间范围广,而且人口和经济总量占全国的绝大部分。在促进中部地区持续崛起和转型同时,推动东部进一步增长和升级发展。

“东中一体”可以有效阻止南北分化。为此,必须加快促进长三角“东中一体”前沿高质量一体化。然后,建立“东中一体”共同市场。加快东中部地区的制度一体化和公共服务均等化,促进商品市场、要素市场、产业体系的一体化、自由流动和相互分享。再构建“东中一体”基础设施网络。继续推进八纵八横高铁网络化发展,加快东西向的网络建设,通过中部和东部中心城市网络化的连接,把东中部中小城市纳入到网络节点上去,增强东中部联系。

建立遵循齐普夫法则的多中心城市群体系

问:不仅是南北方的发展分化,不同区域内部城市发展的马太效应也越来越明显,您是怎样看待的?

倪鹏飞:我认为,“马太效应”不是城市发展的必然现象,是在一定的市场失灵情况下,加上一定的外力作用,才有可能发生。正常情况下,城市发展不会导致过度分化。因为空间发展是聚集和扩散两个力量作用的结果。聚集到一定程度,必然要扩散,这是空间经济发展的规律。

比如在一定区域内,聚集有利于节约成本,有利于互相匹配学习和共享,就能达到“1+1>2”的效果。但是聚集过度就会导致成本上升,出现环境污染、交通拥挤等城市病的负外部性问题。

在这种情况下,市场主体就有意愿向外转移。但如果出现市场或者政府失灵,就会导致过度分化,进而产生马太效应。因为产业人口向外转移,首先需要政府向外先扩散公共产品以支持。如果公共产品跟不上,甚至逆向调节的话,就有可能出现马太效应,甚至还有可能会导致双输。一方面中心城市、大城市周边地区产业收缩、人口流失、出现贫困,另一方面中心城区城市病严重。

问:应该如何破解?

倪鹏飞:破解过度分化导致的马太效应,关键要遵循空间发展规律,利用和平衡好聚集和扩散两种力量,重点是保护、引导和促进好扩散。

在城市化超过50%之后,城市和区域的人口产业及其要素,从单向聚集转向双向聚散,一方面在更大空间尺度和更高的要素产业上聚集,另一方面在更小的尺度和低端要素产业上同时出现分散。

现实中,我国在多个尺度上出现了聚集和扩散双向发展的可喜现象。因此,应该在战略、规划和政策层面促进高端聚集的同时,重点保护和引导好扩散。

系统的办法就是规划和建立多层嵌套的城市体系,带动新型城镇化,支撑空间优化和区域协调发展,破解马太效应难题,即全国建立遵循齐普夫法则的多中心城市群体系,省域和城市群内建立遵循齐普夫法则的多中心城市体系,大都市圈内部建立遵循齐普夫法则的多中心城区体系。

这样就使得区域、城市群、都市圈、大中小城市和小城镇在多层嵌套中协调发展,不仅可以避免过度分化的马太效应,而且各尺度、各形态的功能区,可以相互分享外部性红利,实现多赢发展。

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