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石晓冬、王崇烈、吴俊妲:城市更新的全生命周期行动

2021-02-01 11:07 来源:中国城市规划网

导读

自从城市出现那一天,城市就处于不断的更新过程中。城市更新既是功能提升、品质改善,也是文化传承与发展,民众参与和分享的过程,城市更新是城市转型发展的重要方面,党中央决定在“十四五”期间“实施城市更新行动”,这是继实施乡村振兴行动之后,做好城市工作的重大战略举措。我们特开辟“大家谈更新”栏目,特邀请相关领域的“大家”撰稿,也欢迎“大家伙儿”畅所欲言。

作者

石晓冬  北京市城市规划设计研究院院长

王崇烈  北京市城市规划设计研究院城市设计所所长、城市更新研究中心副主任

吴俊妲  北京市城市规划设计研究院规划师

如果认为城市更新是行动而不是运动,就要坚持系统性观念,把城市看作有机、丰富和充满温度的综合体,好好把握城市发展、运行、管理的客观规律,克服任务观念,找准阶段特征,理解社会需求,抓住关键节点,通过深化规划建设管理改革创新,健全完善政策标准,发挥市场主体作用,形成可持续的更新机制,完善城市功能,优化空间结构,提升人居环境,推动城市高质量发展。

从建筑单体质量的全生命周期角度看城市更新,似乎比人要“娇气”。《民用建筑设计统一标准》《住宅设计规范》要求住宅建筑设计使用年限为50年,由于我国经济社会发展变化较快,人民对美好生活的需求不断提高,城市住宅往往20-30年的年龄就有了更新的需求。以北京为例,全市现状建筑规模约17亿平方米,年均新建竣工规模约3000万平方米,如果仅通过传统征地收储、供地新建的方式,17亿平方米的存量建筑需要58年才能完成一轮更新建设。而目前1990年以前建设的30岁的住房已经需要更新,老旧小区改造更是从2000年建成的20岁住房开始,按此推算,拆建类城市建设方式的速度将滞后于房屋的衰老过程。

从城市产业经济发展的全生命周期角度看城市更新,需要从“赚快钱”转向产业链和创新链深度融合并向价值链高端跃升。我国一二线城市的房地产开发市场在缩小,北京2020年新房交易量4.9万套,二手房交易量是16.88万套,城市已经从传统的开发建设赚快钱的土地金融方式,逐渐向前端伸展到投资、向后端延伸到城市运营和维护的全生命周期发展方式。就像住房10-15年需要重新装修一样,城市经过10-15年的时间后也需要硬环境装修更新,产业和管理运营等软环境也需要更新运转模式。城市建设领域的工作不止单纯地以依靠规划新建为主,更要拓展到全社会全周期协作,包括投资、财税、经济与信息化,以及交通、环保、教育、医疗等多行业的动态协同。

如果眼界放得更远一点,不仅仅是建筑物,就社区、街区、公共空间乃至整个城市而言都是城市更新的范畴,为加强与街区控规衔接,应推动以街区为基本单元统筹联动。通过街区评估,围绕城市功能优化、空间重塑、公共产品提供、环境改善、城市文化复兴、生态环境修复及经济结构优化等开展更新区域问题诊断,科学划分更新单元,明确街区功能优化和环境品质提升的目标。提出街区更新的问题清单、资源清单、任务清单、政策清单、技术文件清单,鼓励以街区为主要类型的单元统筹更新模式,实现“块统条专”有序推进。

不同建成年代、不同类型、不同区位的城市更新,因为需求的差异化而更新的内容也不同,简单地按照配套标准配置公共设施不能满足特定社区的需求。比如北京50多岁的百万庄、朝阳庵社区面临的主要更新诉求是房屋质量安全问题,而20岁的回龙观、天通苑社区缺少的是养老、文体等设施,仅仅10岁的房山区长阳社区的诉求是基础教育、社区医疗设施。以往各行业从条上抓的是严格的指标管控、监督考核,在城市更新的视角下更应该转换思维,进一步关注不同时期不同人群需求变化,提供动态、持续、长效的全生命周期的更新机制保障。

从全生命周期看城市更新行动不该是个短期“增肥填鸭”的运动。产业、人口在向优势地区集聚的过程中,尤其是超大特大城市的人口密度、建设强度要有一个合理标准,城市更新的过程应该是一个稳健审慎、自我约束、善用存量、微增量的调节过程。如何避免容积率翻倍的大拆大建规模倍增,探索小规模渐进式更新,力争通过建筑规模微增量精准投放、增减挂钩、增存联动的方式精细化推动城市更新,需要摸石头过河,试点先行、以点带面,逐步构建新的政策框架体系,处理好城市更新与房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等惯用手段的关系。

城市更新的全生命周期行动过程也是实现治理能力和治理体系现代化的过程。在人民城市人民建、人民管,倡导共建、共治、共享的时代,要促进自上而下的政策传导与自下而上的需求主导有机结合,提高各类主体参与城市更新的积极性、主动性。社区和街道作为城市的基本单元,是城市治理体系的基础平台,城市更新应作为加强基层治理的实现过程。如北京市重视加强街道基层工作,坚持党建引领,充分发挥“街乡吹哨、部门报到”、接诉即办、未诉先办、责任规划师制度等作用,将城市更新作为打通系统治理的实现路径。

在更新主体方面,应以市场主体为主,吸引社会资本参与,需充分激发市场活力。建立微利可持续回报的利益平衡机制,形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场模式。发挥社会资本市场化运作和专业运营的优势,优化营商环境,调动市场主体和社会力量、不动产权人等各方积极性。对于产业类项目,探索出台激励政策能让市场主体和运营方看到效益,才能有效推动更新;居住类项目,探索老百姓等原产权人作为权益人出资参与改善居住条件等多种模式。如北京市在“关于开展危旧楼房改建试点工作的意见”中提出了“改建资金由政府、产权单位、居民、社会机构等多主体筹集,可通过政府专项资金补助、产权单位出资、居民出资、公有住房出售归集资金、经营性配套设施出租出售等多种方式解决”的成本共担规则。

城市更新需要在政策制度上不断改革创新,做到加强顶层设计与坚持问计于民相结合。城市更新工作要响应存量权益特点,应对产权方+运营方的两权分离的特殊架构,以及规划、土地、资金、运营等各方面的不同于增量开发项目的特殊瓶颈问题。在机制上应加强顶层设计与政策协同,各部门政策要顺畅衔接,打好组合拳,推进形成面向城市更新全生命周期的完备的政策体系和规范标准体系,在物权、税收等方面与现行民法典等大法理清冲突,提供瓶颈解决方案,为权益主体、运营主体的利益提供保障。在实施过程中不断总结实践案例的经验,形成可持续可推广的模式。

城市更新是一篇常更常新的大文章。实施的过程中应注意首先要服务于城市的战略定位和主要职能,同时聚焦民生诉求,紧紧围绕“七有”,补齐公共服务、基础设施短板,完善居住配套设施,改善居住环境。二是释放“能、量、权”,在守住功能底线的同时做好功能混合、保持功能弹性、实现功能演进;在建筑规模总量有所管控的前提下,用好容积率转移、补短板不计容、指标池统筹、微增量定投等政策措施;做好权属分割、主体变更、主体联合、权益认定等工作。三是配套“财、税、金”,发挥财政直接补助的杠杆作用,发挥税费优惠对长期持有的支持作用,发挥基金、信贷、信托、保险等金融方面的支持作用。四是协同“政、企、民”,发挥各方面的角色作用,形成政府、市场、社会、公众综合治理、协同治理、良性互动的城市更新健康生态系统。

“大家谈更新”栏目欢迎大家积极投稿,投稿邮箱为:www@planning.org.cn

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