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彭震伟:加强镇村国土空间规划的体系研究

2021-01-29 11:24 来源:规划建设前沿

彭震伟 中国城市规划学会小城镇规划学术委员会主任委员,同济大学党委副书记 教授/博导,全国高等学校城乡规划专业教育评估委员会主任委员

Q1 彭老师您好,您长期从事镇村规划研究和实践工作。请您谈谈国土空间规划改革对乡镇层面的规划编制有怎样的影响?

当前我国的国土空间规划体系改革,是在国家大力推进生态文明建设并纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局的背景下开展的。建设生态文明的根本是要建立系统完整的生态文明制度体系,推进生态文明领域国家治理体系和治理能力的现代化。其中,国土空间规划体系建设的要求,就是要把生态文明建设放在突出位置,实现国土空间格局的优化,构建包括国土空间规划、用途管制和绩效考核等在内的国土空间治理体系。

虽然国家按照区域的行政区划等级确定了“五级”国土空间总体规划,其中乡镇层面属于最低一级,但这一层面的国土空间规划改革却有着深远的影响。首先,在我国的城镇化与社会发展体系中,乡镇发挥着协调城乡关系的重要作用;其次,乡镇作为最接近自然资源的地域,在作为生态文明建设重要环节的自然资源有序开发和合理利用上发挥着重要的作用;再次,乡镇层面作为国土空间利用的基本行政单元,长期以来存在着不同空间类规划之间的矛盾和冲突。乡镇层面的城乡规划强调对地方城镇化与经济社会发展的战略引领,往往容易突出镇区(乡集镇)的建设而忽视乡镇全域发展的统筹。而乡镇层面的土地利用规划则更突出对耕地和基本农田的保护,以实现耕地和基本农田保护指标的分配与落实为规划目标。

我认为,乡镇层面对国土空间规划改革的要求主要体现在以下三个方面:第一,乡镇层面国土空间规划应摒弃传统城乡规划自下而上片面追求人口城镇化目标的“增长型”规划理念与方法,而应突出城乡地域全域统筹及综合管控的发展理念;第二,国家对自然资源和生态环境管理体制改革的两个“统一行使”——统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,在乡镇层面规划编制中应得到最直接的体现,即切实保护好自然资源和生态环境,管控好乡镇全域国土空间的保护、开发、利用与治理;第三,从乡镇层面创造高质量发展和高品质生活的目标出发,乡镇规划应充分重视生态、农业与城镇的全域空间发展与治理。

Q2 那么,您能再谈谈对村庄规划的编制有怎样的影响吗?

村庄是承载乡村人口生产生活的聚落。根据2017年12月公布的第三次全国农业普查数据,全国共有596450个行政村,317万个自然村。同时,2017年底内地共有乡村人口57661万人。对于如此巨大规模的村庄及乡村人口,应高度重视我国的村庄规划。我认为,村庄规划是在乡镇层面国土空间总体规划基础上针对乡村聚落的详细规划,两者有着紧密的联系。因此,上面提到的国土空间规划改革对乡镇层面规划编制的影响,同样会体现在村庄规划中。

首先,乡镇层面的城镇化与综合发展战略决定了村庄所能够集聚的规划人口、村庄发展模式及其村庄公共服务设施和市政基础设施配置的内容与强度。其次,乡镇地域的国土空间资源管控以及对生态、农业与城镇空间的统筹规划决定了村庄建设空间的占用及其空间形态。因此,村庄规划的编制应置于乡镇国土空间总体规划中,充分研究以上的规划前提条件。

村庄规划在国土空间规划的“五级三类”编制体系中属于详细规划范畴。在乡镇国土空间总体规划对村庄发展建设的要素进行刚性管控和传导的基础上,村庄规划可侧重村庄各类空间设施与要素的安排和规划设计,如村庄住宅、基本公共服务设施与市政基础设施、道路、绿化,以及村庄景观的规划设计,指导村庄各项建筑和工程设施的设计与施工,以达到对村庄空间环境质量的控制与提升村庄人居环境品质的目的。

Q3 感谢彭老师,刚才您谈了新的国土空间规划对镇村规划编制的影响,那么,对于乡镇政府而言,会面临哪些新的挑战?

在新的国土空间规划体系下,乡镇政府至少会面临三大挑战,需要进行不断的自我革新,并实现三大转变。

第一,应转变乡镇发展的观念。乡镇发展不再以提高人口城镇化水平为唯一衡量标准,服务好乡村振兴发展既是乡镇政府的重要职责,也是乡镇自身发展完善的主要路径。乡镇政府应重点研究作为连接城乡区域和带动乡村发展的社会综合体,如何为乡村发展提供支持和各类服务。

第二,应转变乡镇发展的路径。城乡融合发展将是乡镇发展的必由之路。乡镇可以充分依托城乡地域的特色要素资源,发挥对城乡地域的双向功能作用,提供产品与服务供给向城市(地区)和乡村两个方向的输出。面向城市的产品输出需要实现产品(服务)的独特性、稀缺性及特定阶段城市(地区)发展需求的紧迫性,面向乡村的输出则应对满足“三农”发展的需要,并具有正外部性。

第三,应转变乡镇规划的目标,加强对乡镇规划的约束。乡镇政府不应将扩大镇区(集镇)建设规模作为乡镇规划的目标,而应该在严格保护乡镇全域自然资源和对各类自然资源要素进行精准管控的基础上,平衡好对乡镇国土空间的保护、开发、利用与治理,并落实在“一张图”上。同样,新的国土空间规划改革对乡镇规划提出了更系统全面的规划约束。对上,乡镇规划落实了市县层面国土空间规划的管控要求,强化了上位规划在乡镇层面的实施性;对下,乡镇规划传导了对村庄规划的管控要求,对乡镇政府的治理能力提出了更高的要求。

Q4 您是中国城市规划学会小城镇规划学术委员会的主任委员,您能说说,镇村国土空间规划的变革对科研有哪些新需求?

科学研究是国土空间规划改革实践探索的重要支撑。我认为,当前镇村国土空间规划亟待在以下四个科研方向上有新的突破。

第一,应加强生态文明引领下乡镇地域社会经济发展规律的理论与方法研究。

第二,应加强乡镇地域生态空间的生态系统服务价值与功能以及生态安全格局的研究。前者将支撑乡镇地域的生态文明建设及其综合协调发展,后者将支撑乡镇地域的全域空间要素治理以及乡镇地域生态、农业与城镇空间的优化格局。

第三,应加强对乡镇地域国土空间利用格局演化的动态监测、风险评估与绩效考核研究。其中,动态监测研究是基础研究,目的在于对乡镇国土空间开发利用的全局性总体把控;风险评估研究是乡镇国土空间开发格局优化的预警性研究,目的是避免乡镇地域国土开发活动可能带来的资源环境风险与危害;绩效考核研究是乡镇国土空间资源保护目标导向下的管控过程研究。

第四,应加强镇村国土空间规划的体系研究,构建镇村国土空间规划编制、审批、实施、监管的全流程体系,探索镇村国土空间规划管控与传导机制。

Q5 感谢彭老师,您作为城乡规划专业教育评估委员会主任委员,能否再谈谈高校在教学方面如何应对新的空间规划改革,我们在课程建设方面,如何与新的空间规划匹配?

2019年中央18号文《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“教育部门要研究加强国土空间规划相关学科建设”的要求。基于“多规合一”的国土空间规划需要综合、系统的学科支撑,包括城乡规划学、公共管理学等。国土空间规划相关学科的知识体系应当具有开放性、综合性特征,通过多学科的交叉融合,不断促进规划学科应对经济社会变革的能力。在国土空间规划实践中,可以通过不同学科的相互支持、相互学习来促进专业知识的融合,解决国家空间治理现代化和生态文明建设中的新课题。

对高校城乡规划专业培养适应国土空间规划改革的专业人才来说,可以从以下两个方面进行课程体系的改革与建设。一是增加和强化必要的专业课程,如增加自然资源类课程,强化生态规划与生态修复课程,加强对国土空间管理技术、政策等方面的知识与技能传授等;二是对现有的专业课程体系进行必要的改变,以适应国土空间规划改革的需要,如城乡规划原理、城乡规划管理与法规,以及城乡规划设计实践类课程等。

Q6 您能对从事镇村规划编制的技术人员谈谈,规划师如何应对上述的这些挑战?

一段时间以来,社会上就有人诟病现在的乡村规划编制,认为是规划师用城市规划的思维和方法在编制乡村规划,这确实是当前一部分规划存在的问题。因此,我想对从事镇村规划编制的规划师们说,首先需要转变自己的观念和规划理念,与时俱进,尽快适应社会的变革与发展;其次,编制镇村规划需要规划师放低自己的身段,只有从乡村的视角才能看清乡村发展中存在的问题,并拿出能切实解决乡村发展问题的规划良方。

感谢您接受访谈!

访谈人:张立 同济大学城市规划系副教授/博导,中国城市规划学会小城镇规划学术委员会秘书长

原文由《理想空间》编辑部 提供

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