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推进城市治理现代化,这个能力是关键!

2020-12-24 17:50 来源:《国家治理》周刊及人民论坛网 作者:汪玉凯

城市治理现代化是一个永恒的话题,也是现代文明十分重要的一个领域。数字时代,提升城市的数字治理能力,无疑是城市治理走向现代化中最为关键的一个方面。

当前,城市治理面临哪些挑战?如何提升数字治理能力?一起来看。

一、数字时代城市治理面临诸多挑战

(一)中国城市治理面临的现实挑战与快速城镇化密不可分

快速城镇化是一把双刃剑,一方面中国用了40多年的时间走完了发达国家100多年的城镇化道路,另一方面快速城镇化也带来了很多问题。1978年末中国常住人口城镇化率只有17.9%,2019年末常住人口城镇化率突破60%,城镇人口增至8.5亿,也就是说,在42年的改革开放进程中,城镇化率平均每年以一个百分点的速度在增长。

然而不能忽视的是,目前居住生活在城市中的人口,大约有2.9亿农民工,他们还没有成为真正的市民。与此同时,中国的城镇化出现了明显的大城市化趋势,由此中国的社会结构由传统的“二元社会”演变成“三元社会”,因为在农村和城市的二元社会结构之间,又出现了一个数以亿计的、既不属于农村也不属于城市的农民工群体。因此,如何在城镇化过程中,加快人的城市化步伐、而不是简单地扩大城市空间,成为一个十分紧迫的问题。

(二)中国城镇化也伴随着快速的信息化

我国改革开放起步之时,也是现代信息技术快速发展的重要阶段。特别是现代芯片技术和运算技术的突破,以及互联网的出现,极大地加速了全球范围的信息化浪潮。中国作为后发国家,在改革开放的大潮下,城镇化、信息化齐头并进。一方面,中国的城镇化出现了与传统西方国家的城镇化不同的发展情形,信息化为城镇化进程提供了新手段和技术支撑;另一方面,信息化也对城市治理产生重要影响。一个显著的例子是,截至2020年6月,中国网民规模已经达到9.40亿,其中城镇网民6.54亿,农村网民2.85亿;手机网络支付用户规模达到8.02亿;网络购物用户规模7.49亿;在线政务服务用户规模也已达到7.73亿。

但是,在肯定我国互联网应用快速发展的同时,也要清醒地看到,在全国2.5亿60岁以上的老人中,有大约1.95亿人要么没有智能手机,要么不会使用,成为有可能出不了门、购不了物的特殊人群。与农村不同,如果在城市集聚大量这样的老年群体,对他们的生活所造成的影响是非常大的。

(三)快速城镇化与快速信息化双重影响下中国城市治理面临的主要问题

当前,交通拥挤、环境透支、安全隐患增加、社会管理薄弱等问题在许多城市都不同程度地存在。再加上城市治理体制机制还不能适应城市快速发展的需要,其在运行过程中经常显得捉襟见肘、力不从心。以民生问题为例,一方面随着经济发展和社会进步,城市居民对医疗、教育、养老、社保、就业、保障性住房等民生问题的要求越来越高,诉求越来越强烈,另一方面政府提供公共服务的能力却受到多方面因素的制约,很难满足公众的一些诉求。像北上广深四个一线城市集聚了数以千万计的外来人口,其中许多人虽然长期生活居住在城市,但是并不能在本地落户,再加上一些好的医疗、教育资源分布不均衡,相对都集中在大城市,所有这些都会对城市治理形成很大压力。

二、提高数字治理能力对城市治理现代化将产生重要影响

从我国城市数字治理的实际状况看,提升数字治理能力,加快城市现代化步伐,至少有以下四个方面值得高度重视。

(一)要对政务数据、企业数据和社会数据进行有效整合,实现数据资源的价值最大化

在今年的新冠肺炎疫情防控中,中国数字化抗疫成效明显。总体看,中国在数字化抗疫方面是走在世界前列的,这与我们过去构筑起来的强大数据基础息息相关。比如运营商的手机实名制、交通部门的购票实名制、政府部门的人口数据库以及互联网企业通过为社会提供服务所积累的海量数据资源,在新冠肺炎疫情的防控中,都起到了重要作用。这些数据通过一定的整合后在精准防疫、追踪、隔离等各个环节发挥了重要作用,在最短的时间内防止了疫情的蔓延。同时,网购、线上教育、线上医疗、线上办公、政府的在线服务等,也为大幅减少人群流动、密切接触,进而防止交叉感染、阻断疫情起到了重要作用。

通过对数字化疫情防控的分析,我们可以看到,未来在城市治理中,需要进一步整合数据资源,对于公共部门掌握的政务大数据、企业所拥有的企业数据、网络运营商以及互联网巨头掌握的社会数据,都需要进行有效的整合。在此基础上,一是要通过制度化的手段加大数据开放的力度,特别是政务大数据在不涉及国家公共安全等问题的前提下,更需要及时向社会开放,让相关组织进一步开发利用,造福于社会;二是建立数据共享机制,最大限度地抑制数据的部门所有、单位所有,使可以共享的数据资源在更大范围内共享。

当然,在追求数据资源价值最大化的过程中,目前遇到的最大问题,是如何处理好数据资源开发利用与个人隐私保护之间的关系。这个问题在我国之所以比较突出,原因在于我们至今还没有一部比较完整的保护个人隐私的法律。再加上中国的互联网消费发展迅猛,个人数据保护意识也相对淡漠,使这一问题显得异常突出和紧迫。而个人隐私缺乏法治保障,也为网络犯罪、电信诈骗等违法行为提供了空间。从城市治理的实践看,目前也出现了政府部门各自为政,过多、重复进行数据采集,以及人脸识别等人工智能技术被过度使用等现象,因此加快个人隐私保护相关法律的制定和实施,成为解决这一问题的关键所在。

(二)通过改革破除影响数据资源共享的体制机制障碍

提升城市的数字治理能力,除了要加强信息化基础设施建设、整合数据资源外,还有一个十分重要的问题是通过改革破除不合理的体制机制障碍,为数据资源的共享和利用提供制度保障。而这方面在全国出现了许多探索和创新,其中浙江省丽水市机关内部“最多跑一次”改革,就是在政府对企业和社会公众在政府办事“最多跑一次”改革基础上的进一步深化。

首先,这项改革可以说是一项刀刃向内的深刻变革。中国在从计划经济向市场经济的转型过程中,最大的问题是出现了权力和利益的交织,由此导致了审批结构的问题。这些问题造成什么结果?一是给权力寻租提供了极大空间。二是给企业、民众在政府和公共部门办事设置了诸多门槛,带来了很多不便。三是在政府内部各部门间存在大量的推诿扯皮,使协调变得异常困难,行政效率低下。四是阻碍了市场营商环境的改善,极大影响了政府的形象。而政府内部“最多跑一次”改革可以说是抓住了“放管服”改革中的主要矛盾,这个主要矛盾显然不在于社会,也不在于市场,而主要在政府。所以可以说,机关内部“最多跑一次”改革,主要是在内部动刀子、解决简政放权最主要的矛盾方面。正因为如此,应通过改革,为实施“互联网+政务服务”和大数据战略扫清政府内部的体制机制障碍。

其次,这项变革已经引发了政府内部的业务重组、流程再造、部门协同等多方面变化,为党政群内部的政务数据整合、共享、利用提供了一种新的运行机制和模式,从而改变了传统政府管理的运作格局,也为建设人民满意的廉洁、高效、有为的服务型政府探索出新的路径。

(三)通过提升数字治理能力,加快城市治理的数字化转型

经历了二十多年的信息化建设和发展,我国城市治理的数字化水平已经有了很大的提升,这是一个基本的事实。目前我国的政府、特别是城市政府数字化转型的成就可以用四句话概括,即由碎片化转向了整体性、由封闭转向了开放、由传统政府部门协调转向整体协同、由手工作业转向智能智慧。尽管政府数字化转型取得了显著成效,但仍然存在互联互通难、数据共享难、业务协同难。这“三难”直接影响了另外的“三跨”,即跨部门、跨层级、跨区域的政务服务。从这一点来讲,解决好由“三难”到“三通”,即网络通、数据通、业务通依然是加快政府数字化转型的重中之重。而丽水市机关内部“最多跑一次”改革,在一定意义上也为加快政府数字化转型提供了借鉴。

首先,通过“五化改革”为提高政府运行的整体协同能力提供了一个重要抓手,即清单化定责、场景化改造、标准化规范、数字化协同、专业化推进,解决了长期困扰政府运行中的内部推诿扯皮、协同难的“痛点”“难点”,打通了“堵点”。

其次,运用信息技术优化政府职能配置,重构政府内部的业务模型,实现党政群联动。具体体现在:重构重塑部门关系,重塑业务环节,集成共享数据,党群政府联动。

三是为全国一体化政务服务平台的完善提供了新路径。比如国家政务服务平台于2019年5月上线以来,成效明显。该平台已经与全国31个省(区、市)及新疆生产建设兵团、40余个国务院部门平台互联互通,全国31个省级政府构建了覆盖省、市、县三级以上政务服务平台,一直延伸到乡镇、社区,五级联网。其主要支撑是:统一身份认证,统一电子印章,统一电子证照,统一服务事项,统一数据交换平台。这“五个统一”是支撑一体化政务服务平台的五个支柱。可以说,全国一体化政务服务平台未来能够普遍实现跨部门、跨层级、跨区域的服务将是我国政府数字化转型的重要标志,也是城市数字治理水平提升的重要象征。

(四)构建立体化的城市数字治理评价体系

目前,我国除了对智慧城市有一些评价指标之外,就城市的数字治理能力方面还没有建立起比较有效的评价指标体系。而这方面的评价非常重要,因为科学的评价指标体系是指挥棒,如果运用得好,就可以对全国的城市数字治理起到很好的引领作用。

就智慧城市的评价指标来看,目前许多机构也相继出台了一些评价指标。比如中国经济信息社联合中国信息协会、中国城市规划设计研究院等联合发布了城市数字治理评价指标体系,并对全国GDP排名前一百位的城市进行了排名。国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心,在现代化城市治理体系研究课题中,也提出了自己的评价指标,一级指标主要包括发展质效、精细治理、人本服务、多元协同。

尽管这个评价指标还不是主要针对城市的数字治理本身所设定的,但以城市治理现代化这个角度来进行评价,更具全局性和战略性。而城市的精细治理,实际上就是对各种数据的具体运用,如果离开城市数据的有效治理是不可能达到城市本身的精细治理的。从这个意义上说,为了提升我国城市数字治理的能力和水平,应该在综合已有的评价指标体系的基础上,逐步建立起一套社会普遍公认的、有内涵的城市数字治理评价指标体系,这对未来我国的城市治理现代化必将产生重要的引领作用。

上文略有删减

来源 |《国家治理》周刊2020年11月第3期

原文标题 | 提高数字治理能力是城市治理现代化的关键

作者 | 国家信息化专家咨询委员会委员,中共中央党校(国家行政学院)教授,深圳创新发展研究院资深研究员  汪玉凯

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