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石楠:配套

2020-12-18 09:12 来源:《城市规划》杂志2020年第12期 作者:石楠

所谓配套,是“把多种相关事物组合在一起成为一个整体”。一项重要政策出台,需要各种配套措施,与政策相互补充、相互支撑,保障政策实施的总体效果;一个重大项目,需要各种配套工程,与主体工程相得益彰,发挥最大工程效益。城市规划工作中最常碰到的是配套设施,指的是那些与城市功能相适应的基础设施和服务设施。

作为配套设施,自然就不是唱主角的,它们的作用只是与其他城市功能相配合,构成城市这个大系统。与前述重要政策、重大项目的例子类似,政策和项目是核心,配套的措施和工程处于辅助位置,只是因为政策和项目的核心需求,才决定了这些“配套”的价值。潜意识里城市的配套设施其实也是处于这种境地。

能把这些基础设施和服务设施作为城市整体的一部分,说明它们的确有着很重要的作用。至于说为什么配套设施总是处于被动语境,则是源于大家的认知、需求与可能之间的平衡。

计划经济时期,这些设施和工业设施、住房等“主体”设施一样,都由政府投资建设,所不同的是人们对于其重要性的认识。在一个物力财力相当匮乏的时代,有限的资源肯定优先满足经济增长的需要,工业投资永远是宠儿。为了满足工人的生活需求,配套建一些住房,作为进一步的配套,再盖一些商店、学校、医院。在这种制度安排下,基础设施滞后、服务水平低下,几乎成为必然的客观规律。

改革开放后,在大力发展经济的同时,首先强调的是改变基础设施建设滞后的局面,进而认识到基础设施不仅能满足城市经济功能的需要,本身也能产生社会财富。伴随着土地制度的改革和城市建设投资的多元化,基础设施越来越成为改善投资环境、吸引市场资本的重要手段。要致富先修路、七通一平、TOD模式成为时尚,基础设施从配套的角色,一跃成为先行者、引领者。

服务设施也有类似变化。从计划经济体制下的必须加以严格控制的定额指标,到市场环境下作为底线水平的建设标准,标志着服务设施由“被供给”“被配套”,向“不可或缺”“第三产业”转变。还有一些小区建设的配套设施,例如学校、幼儿园,以往常被开发商不建、少建、缓建,随着居民需求的变化,它们成了学区房、完整小区持续升值的触媒。

在资源环境取代了投资、产能,成为经济发展重要的制约因素后,人们对于美好生活的追求,远非农业文明或工业文明时期那样聚焦于食品、物质和财富,环境品质成为重要的满意度指标,资源环境承载力、以水定城、生态保护红线等进入主流话语体系,以往的配套设施成了主角,甚至被赋予一票否决的地位。

其实,配套设施的价值不在于其主角或配角地位,而在于它对“整体”的贡献,在于整体最优。在GDP高于一切的环境下,城市是经济的主体,耕地、环境很容易成为牺牲者;但如果片面强调另一方面,则容易忽视城市的特定价值,甚至制约国民经济的发展。保住耕地和生态红线的同时,满足占总人口60%的城市居民需求,保障占国民经济总量主体的城市发展需求的同时,确保生态环境持续改善的目标,真正实现山水林田湖草生命体的总体最优,需要我们有全新的思维、理论和路径。应该把高质量发展、高品质生活作为目标,摒弃以往那种把要素对立起来的思维惯性,真正确立起系统的概念,把总体最优放在核心,一方面保障经济社会持续增长、人民生活持续改善,另一方面确保40年内实现碳中和的承诺。


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