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王世福:以制度创新引领城市更新

2020-12-10 09:40 来源:中国城市规划网

导读

11月28日上午,在2020年中国城市规划学会城市更新学术委员会年会上,中国城市规划学会理事、华南理工大学建筑学院副院长王世福应邀作《以制度创新引领城市更新》主题报告。

报告人:王世福  中国城市规划学会理事,华南理工大学建筑学院副院长

王世福教授指出城市更新制度建设应首先讨论建成区的维护,其次才是城市再开发的问题。他以广州及其他城市的城市更新实践为例,阐述现阶段城市更新实践面临的困境与制度创新的必要性,并进一步通过研究总结国内外城市更新实践中的经验,提出未来城市更新制度创新在国土、规划和建设层面上应关注的内容,并表达了对城市更新新常态的展望。

王世福教授首先阐述了对城市更新及其职责的理解,并提出城市更新制度建设应全面地讨论建成区维护与城市再开发的问题。

相关内涵:城市更新(Urban Regeneration)是综合性的愿景与行动,旨在解决城市建成区经济、社会和环境的可持续发展问题。以往“城市双修”中强调的“城市修补”实践是中国城市更新应该强调的内容。这些行动指向的是建成环境,而城市更新的基本职责就在于建成区维护,使其保持高品质、保持活力,同时保证公共服务。城市更新的拓展职责在于通过城市再开发解决发展问题,实现代际升级。总的来说,城市更新是一座城市的能力和态度,可见于城市的日常生活,反映城市的内在发展观、价值观。而每一次的迭代和升级都与制度相关。

现阶段的城市更新实践仍缺乏制度支撑。以广州为例,既有建筑改变用途,更新改造后的物权确定,包括建设工程规划许可证、施工许可证等,没有形成制度化方式。如“绣花”功夫涉及的规划许可、骑楼街整治提升的风貌治理等,均未产生可供推广的制度改良。

广州传统中轴线——北京路骑楼街环境整治

建成区的维护和城市再开发是城市更新的两个主要议题,我们应当反思:合理、合情的建成区再发展,如何实现合规、合法?

接着,王世福教授总结了城市更新实践面临的困境,并提出城市更新制度创新的必要性。

第一个困境是房地产化路径依赖。目前政府依旧未能转变依靠土地财政实现经济增长目标的发展思路。“三旧”改造中,由于不同程度引入市场资金以快速推进项目,以及对原有土地业主过度尊重,导致政府、原土地业主、发展商形成了一个行政权力、物权与融资资本进行合谋式利益增长的联盟。

房地产路径下,项目的可实施性提高,以开发量提高和商品房出售为核心的增长模式得到一定成效和经验积累。但局部项目式推进牺牲了城市公共利益,环境、交通、公共服务等方面的外部负效应未得到准确评估。比如城中村改造后加剧了周边交通拥堵等。以复兴衰败城区而非追求容积率提升的自主更新少之又少。

第二个困境是治理对象和职权缺乏统筹。以广州为例,主要体现在“三旧”改造和系统规划之间、“三旧”内部之间,以及各职能部门之间,均缺乏结构性和系统性协同。“三旧”专项规划未能与城市总体规划、控制性规划系统衔接与校验;“三旧”各自拟定政策,旧厂与旧城及旧村之间缺乏协同与整合;以项目建设的局部方式推进,缺乏改造全局观;城市更新工作涉及土地征收、更新整备和开发规划等,涉及国土、规划、住建、发改等多部门协同工作,市区两级政府决策矛盾等因素,严重影响更新实施。

各级城市更新规划图

第三个困境是更新政策不稳定和滞后性。更新政策基于实践经验总结而来,且不断遇到问题而进行修正,政策的多变容易引起相关主体利益预期变化、方案报批延缓、降低审批效率等问题。随着城市建成环境需求日益多元化,制度供给的滞后性也更加凸显。

从经济维度来看,建成环境走向衰败后,要么被高强度物质性置换,要么因低品质物质性恶化。从社会维度来看,无论是拆除重建式物质置换所带来的绅士化和社会断裂,还是苟延残喘式物质衰败所表现的贫困化和社会颓废仍旧存在,并已经蔓延到1980-90年代建设而无力自维育的建成区。因此,城市更新亟待制度创新,破解困境,实现建成区的维护与再开发。

然后,王世福教授讲述了建成区维护和建成区再开发两方面的制度创新的思考。

面向建成区维护的“制度创新”,应当是资金和责任的基本制度创新。

以老楼加装电梯为例,一方面,政府应当负起民生和政策补偿的责任,另一方面,住宅专项维修资金等应该充分合理使用,使资金、责任与需求、利益匹配。

法国文物修缮税收优惠政策规定了文物建筑及类似历史建筑修缮工程的税收减免的特殊制度,对我们的启发是可以“以奖促修”;法国居住建筑修缮补助和税收优惠政策则启发了培育地方传统建筑的修缮产业链的可能性,城市更新可以被看作一个新兴产业,涵盖了评估、设计、维护、施工、材料提供等产业环节;意大利遗产“领养人”制度则是实现了社会资源的制度化。总结国内外先进经验可知,政策设计应积极匹配城市更新需求,鼓励旧城合宜的改造,支持、指引和合理约束各类更新活动,持续激发老城活力。

面向建成区再开发的“制度创新”,应当是权利设定和决策的创新。

历史建筑活化利用方面,广州荔湾区以永庆片区微改造为试点,创新提出了类似“公房领养人”的制度,给予企业15年经营权。此外,广州还就历史建筑活化利用提出可增加使用面积且无需补缴地价;对具有历史文化保护价值的老旧小区,则提出了“正面清单”+“负面清单”的制度形式。

永庆坊微改造前后肌理对比(来源:万科周刊)

开发报建方式上,对具有历史文化价值的老城区的微改造”、“绣花”的工作,相应地也应当有“微开发权”的概念。产权地块作为老城区历史文化价值的形态基因,那么微开发权就是老城区历史文化传承的创新回归,使城市更新直接指向最终的使用者,而不再经过房地产商的“转手”。同时,为尽可能促成此类地区的城市更新行为,建议在消防审批等方面遵循“既往不咎”的原则,在“不使建成环境变得更加糟糕”的条件下允许再开发。

公有物业管理方面,广州荔湾区恩宁路历史街区活化项目创新引入高质量的公有物业“经营”理念,充分利用空置公房,以“老房子新生计划”为撬杆,设置党建中心和社区服务中心,开展“共同缔造”参与式工作坊。

广州旧城更新首个公众参与平台——“恩宁路历史文化街区共同缔造委员会”

最后,王世福教授提出对城市更新新常态的展望以及对“制度创新”的期待。

展望城市更新新常态,对于政府,城市更新需要更多关注建成环境的社会进程,以及相应的制度转型,而不仅仅是个空间改善或经济发展问题。对于市场,提供更高品质的生活环境和服务,以及更有责任感的城市再开发,也许是一个具有巨大潜力的新机遇。对于社会,城市更新是一个主体培育、赋权到成熟的进程。

城市更新的总体目标应当是使城市有能力维持建成空间持续高品质。经济上转变原有的经济驱动形式,更关注公共利益的优先落实;文化上实现传承和创新;社会实现社会和谐、共享进步。城市更新应是强调建成环境改善的同时,不减损也不必须增加原有权利主体的权益,注重相邻与同权公平,倡导社区共同体自我更新和可持续发展的社会进步过程。

未来,“制度创新”仍然是城市更新研究与实践探索中的关键词。在国土层面,制度创新要适应城市更新的土地细分、合并以及出让制度。在规划层面,制度创新需适于城市更新的开发赋权、许可以及审查制度。在建设层面,制度创新应适用城市更新的行为界定、规范以及监管制度。

城市更新的使命是历史、当代、未来的相得益彰!

供稿单位:中国城市规划学会城市更新学术委员会

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