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新型城镇化下半场的核心是推进区域协调发展战略

2020-11-11 10:52 来源:光明网-学术频道

作者:清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华大学建筑学院教授 尹稚

近日,中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报公布。全会提出,优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化,并强调要“完善新型城镇化战略,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”。中国的城镇化水平从统计数据上看已突破60%,意味着中国已全面进入城市型社会的大门,但中国的城市仍面临不少问题。

城市发展是有规模尺度限制的(饼不能摊太大),区域协调也同样有类似的问题。中国是个广域人口大国,也是一个地区差异化明显的大国,所以针对处在不同城镇化发展阶段的地区,应进行差异化的区域协调政策。

1.城市群级的区域协调

中国未来的城镇化集中区域是19个城市群,但其发展状态是高度差异化的。着眼“十四五”期间,大致可分为2个成熟型城市群,即长三角和粤港澳;10个发展型的城市群,以京津冀为代表;此外,还有7个培育型的城市群。

新型城镇化下半场的核心是推进区域协调发展战略

之所以有这种分类,是因为在这些未来可期的城市群中,其经济联系、人流联系、物流联系、信息流联系存在较大的差别。成熟的城市群走在互联互通的顶端,而待培育的则尚没有迫切的互联互通需求。所以可以在其中先优选四个世界级城市群,优先打造我国参与国际竞争的主体,形成中国“菱形区域”的战略支点,即长三角城市群、粤港澳城市群(也称珠三角或大湾区城市群),京津冀城市群,成渝城市群(当下的成渝双城经济圈)。这个尺度的区域协调发展是面积在几十万到百万平方公里级别的全面互联互通,是市场一体化、市民公共服务均等化、生态环境联防联治等诸多方面的协调。而这里面的排头兵是传统上最具发展积累和优势的长三角和珠三角这二个战略支点,其支撑系统的建设和政策性市场的建立是跨省域尺度的,中央政策的干预重点是跨省域尺度上的边界制度成本的下降和互联互通的强化。这既包括了硬环境(如交通、环境系统),也包括软环境(如市场准入、财税政策等)。其内部的大中小城市协调和城乡融合发展所考虑的尺度范围是最大的,只有实现了这种尺度上的分工协作,才能达到国际一流城市群的发展水平,汇聚人口、汇聚资本,进而激发更大的创新动力。

2.都市圈级的区域协调

那么尚不足以形成成熟型城市群的地区在“十四五”期间怎么办?应走一条积极培育和发展现代化都市圈的道路。全国可以称之为国家级都市圈的有30个左右,其中有一部分(6个)地处成熟或优先发展型城市群的顶端,有16个处在发展型中,还有11个处在培育阶段(尚需强化中心城市)。

新型城镇化下半场的核心是推进区域协调发展战略

这个区域协调尺度在数万到十几万平方公里级,成熟型的再发展重点是融入城市群而不各自为政,“十四五”期间重点关注的是16个发展型都市圈,包含了没有列入成熟型城市群的东部所有以省会城市或计划单列市为核心的都市圈。这些都市圈的中心城市普遍已具备功能外溢、资本外溢、创新功能外溢、人口外溢的能力,如果再继续中心一城独大,会引发功能过度聚集而产生“大城市病”,所以应走向一小时通勤圈级的区域扩张发展,实现在这种尺度上的功能分工,带动周边的中小城市共同进步。而这个通勤舒适距离的增加是和大运量便捷舒适型交通工具和网络的提升密切相关的,多网合一的轨道上的都市圈是个很好的突破口。和外围地区的联系改善了,人流动舒适了,才可能培育出现代化的数万乃至十几万平方公里级别的都市圈。

3.中心城市级别的区域协调

中国的中心城市足够吗?如果和美国、欧盟这种国土尺度相近的地域经济体比较,我们还远远不够。国家级的中心城市至少应有20个以上才能建立完善的城市群支点、都市圈支点,而将区域级的支点建立完备则还要再增加20个左右区域中心城市。

新型城镇化下半场的核心是推进区域协调发展战略

这其中至少有7个(北上广深成渝和香港)是城市群的支点城市,也是具备全球影响力的中心城市,它们的区域协调已远超行政区范围,产业协同是全球化的,服务协同是城市群尺度的。而向全国近40个中心城市地区多要素聚集的趋势,在“十四五”期间不会减缓,这是客观规律使然,但中心主城一城独大的情况也不应再现。以中心主城带动合理尺度内中小城市协同发展,促使城市功能向乡村渗透、乡村景致向城市输入会是新的城乡融合特征。上图所示的地区在城镇化上半场已全面打通了“农民进城”的渠道,下半场是城市人财物资源下乡渠道的正规化和法制化,中心城区“虹吸效应”和中心城区的有限空间已矛盾尖锐,下一步如何有机疏解和扩散这些聚集功能到周边的中小城市,必须要有体制机制安排。这需要土地政策、财税政策、人口政策等的差异化设计才能逐步引导实现。

总体来说,这三个层级的区域协调做好了,中国的新型城镇化大格局就稳定了,全国主体功能区的国土级区域协调也就有了核心的动力来源。而最终国土级的区域协调发展,实现平衡或均衡化的重点是人的生活质量、收入水平、受教育程度、公共服务水平的均衡化,而不是GDP或者工业水平的均衡化。

正如公报中所指出的,“要构建国土空间开发保护新格局,推动区域协调发展,推进以人为核心的新型城镇化”。“十四五”期间,城市群区域协同、都市圈区域协同、中心城市区域协同会在中国不同发展阶段的地区并存,因地施策、因发展阶段差异化施策是重点,以全球城市、国家和区域中心城市为引领,以城市群和都市圈等优势发展地区为主体,形成多中心、网络化、开放化的城镇体系格局,在严守粮食、生态、文化、能源、边疆安全的基础上,分级分类引导空间要素资源配置,提升我国的空间品质和利用效率是实现以人为核心的城镇化的基本保障,鼓励更多的欠发育人群进城,激励发育成熟的人群返乡,重建良性的人的流动和代际提升链条循环,才能实现人的城镇化和现代化。

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