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加快建立国土空间规划技术标准体系

2020-08-04 08:43 来源:中国国土空间规划

导读

2020年7月28日下午,国土空间规划分技术委员会在北京召开第一次工作会议。国土空间规划分技术委员会的成立,引起业界广泛关注。中国城市规划学会副理事长、中国工程院院士、同济大学副校长吴志强,中国城市规划学会常务理事、中国科学院院士段进,中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠,中国城市规划学会常务理事、北京清华同衡规划设计研究院院长袁昕在会上发言。

吴志强 中国城市规划学会副理事长、中国工程院院士、同济大学副校长

加快构建新时代国土空间规划技术标准体系,标准内涵是工作的基本问题,应回归哲学含义进行探讨。标准的内涵可以概括为“五要素一目标”:五要素即一套可以重复的事物、广泛的实验基础、协商程序、机构发布,以及为所有主体共同遵守;一个核心目标即为实现最佳秩序。这些要素缺一不可。

在素来以工艺素养浓厚、技术标准扎实闻名的德国,遵守约定与程序是其领先制胜的法宝。然而,其实这一思想早已贯穿于我国古代名家的思维逻辑中。诗圣杜甫有云:“士我百篇文,诗家一标准。”其中的“标”指投射器,“准”指靶心,标准合用,即是通过行为调整促进工作有序开展,最终实现行为与目标一致。结合今天国土空间规划标准化技术委员会工作会议的主题,不妨改成“士我百规划,规划一标准。”新时期的国土空间规划不仅仅要求更高的质量,还要有效率,只有通过标准体系的构建实施才能兼顾两者统一。

国土空间规划技术标准是各类规划编制、审批、实施、管理有力的技术依据。从目标上我们要明确为什么做,从程序上理解怎么做,从内容上理解做什么,从品质上理解要做到什么样的质量,最后要明确标准给谁用。这五项环环相扣,缺一不可。

进一步深入讨论,作为“体系”需要从以下三点去认知:第一是“要素”即包括的内容,第二是“关系总体”,即各个要素间的关系,第三是“演进过程”,即要素的发展轨迹。通过这三点才能真正建立起国土空间规划技术标准体系,保证不偏离目标。这是整个空间体系规划的“脊梁”。然而,把不同的规范、方案简单加合是远远不够的,应按照“五要素一目标”核心逻辑进行整合。

目前规划技术标准体系建构与发展有三点规律:一是从单一走向系统;二是从笼统走向专业化与精细化;三是技术标准的发展总是与时代议题息息相关。同时,目前技术标准体系的建设也存在三点明显的不足:一是技术标准的编制在过去处于被动状态,与时代发展的需求相脱节;二是标准的行政内容和技术内容相互掺杂,界限模糊不清;三是国际视野的缺乏。只有从国际样本中批判性地汲取经验才能更好完善我国体系,在国际竞争中拔得头筹。

通过研究我国技术标准的发展历程,从标准制定的粗细与实践进程两个维度进行总结可以归纳出:系统性架构的演进轨迹是由低到高、由粗到细的。更为关键的是,技术规范必须由法律进行支撑,因此对于国家法律的研究具有重大支撑性意义。从背景法、主干法、专项法、相关法到技术条例这一逻辑线条是严谨的。在这一逻辑下,无论规划版本如何更新,均有着一脉传承的重要目标——可持续发展,即所有的规划必须以人为中心,必须生态友好,发展势能才能充足。这与我国破除城乡桎梏实现基础服务均衡化,通过新型城镇化实现城乡融合的战略部署具有共同之处。

可以借鉴的是,基于可持续发展目标,德国完整建构了覆盖全域、事权清晰的空间规划体系并且极为重视区域规划在协调各州规划中的协调作用。必须指出的是,从我国目前工作开展来看,可持续发展理念在规划工作中体现的还不够充分,可持续发展的重要维度是人本观,然而在目前的规划评价、规划评估中对于人的需求考虑得不足,如“人的健康评价”等内容未纳入评价标准中。值得庆幸的是,目前自然资源部在国土空间规划中十分重视有关健康的议题,相信不久有望施行涵盖健康评价在内的“全评价”。

通过对技术标准体系内涵的分析、历史演进的轨迹与问题的梳理以及对标世界先进案例,国土空间规划技术标准体系的架构逐渐清晰,可以概括为“5×5×5魔方”。空间层级从国家、省、市和县、乡镇和街道最后落到村和社区。工作流程兼顾空间规划的全过程,包括编制、审批、实施、监督评估与预警、调整。标准的类型囊括国际标准、综合标准、基础标准、通用标准、专项标准。其中,国际标准的重要性不言而喻,如果中国标准不能与国际标准接轨,就不能在国际竞争中占据有力位置,这一点在工作中容易被忽略,还应引起更多重视。

图1 空间规划技术标准体系逻辑——5×5×5魔方

最后回到技术本身。规范并不都是技术,研究技术规范首先就要研究透技术是什么,技术如何演进的。技术是国家建立现代理性的支撑,所谓的现代技术总结来看经历了七次迭代(如图2)

图2 1785-2060七次技术迭代

从工业革命到可持续发展技术,国家空间不断进步融合发展,不断迈向更加美好的未来。在城市与规划不断智化的过程中形成了从数据库建构到数据感知兼顾全生命周期、不断迭代的自生长模式。(如图3)

图3 城市与规划全生命周期的智化

国土空间规划分技术标准委员会的建立是中国国土空间规划体系发展史上的里程碑,站在全国乃至全球的角度上探讨我们工作的方向与实施路径。只有不盲从于所谓模板,不僵化于实施之路径,从核心逻辑出发,融合哲学与技术,才能真正实现国土空间规划技术标准体系系统性的迭代。

段  进 中国城市规划学会常务理事、中国科学院院士

建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,整体谋划新时代国土空间开发保护格局,综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措,是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段, 是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。随着“五级三类”国土空间规划体系的基本建立,如何建立与之相匹配的规划技术标准体系,成为规划工作者广泛关注的焦点。

中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“充分发挥城市设计、大数据等手段改进国土空间规划方法,提高规划编制水平”,明确了城市设计在国土空间规划编制、提高国土空间品质中的重要作用。城市设计作为“城市环境品质提升”的有效工具,与法定化的国土空间规划到底是什么关系?新时代国土空间规划体系中城市设计该扮演什么样的作用和角色?如何充分发挥城市设计在国土空间品质提升中的作用?这一系列问题都困扰着广大规划工作者,急需通过技术标准体系加以规范和引导。

2019年12月,自然资源部委托我们开展《国土空间规划城市设计指南》(以下简称《指南》)的研究,在城市设计积极响应生态文明建设,顺应国土空间规划技术标准体系重构大局,探索新的技术思路、方法和实施管理路径等方面形成了一些思考。

01 生态文明建设中城市设计内涵拓展

十八大提出加快推进生态文明建设,标志着“我国城市建设从初期的以生产要素和投资驱动为特征的外延式、资源过度消耗型模式逐步转变为以创新和财富驱动为特征的,经济、社会、环境协调发展的内涵式、技术提升型模式”。在生态文明建设的背景下,根据国土空间规划全域全要素综合管控的新要求,应对城市设计的经济、社会、环境等内涵进行更多思考。

《指南》研究因势利导,对城市设计的价值、对象、途径等方面进行了必要的拓展。

在价值导向上,以生态系统优化、历史文脉传承、功能组织有序为基本原则,强调人与自然的和谐共生,历史文脉的传承积淀,社会包容的人文关怀,创新发展的空间品质,而不仅仅关注景观风貌与特色。

在工作对象上,突破原有的城镇发展区范围,拓展至各类生态保护与控制区、农田保护区、乡村发展区等。

在技术途径上,通过公共政策途径和技术管控方法与空间规划、建设管理以及社会实践紧密结合,实现对人类聚落及其环境的相互关系和结构形态进行多层次、系统化和整体性组织安排与空间创造。

在此基础上,进一步明确国土空间规划中的城市设计是基于对人居环境多层级特征的系统辨识,多要素特征的统筹协调,以及生态文明和可持续发展理念下自然、文化保护与发展的整体认识,运用设计思维,借助规划传导,通过政策推动,对区域、城市、社区、场所等不同尺度和层级的人类聚落及其环境系统,形成整体布局的结构优化,生态系统的健康持续,历史文脉的传承发展,功能组织的活力有序,风貌特色的引导控制,公共空间的系统建设,实现美好人居和宜人场所的积极塑造。

02 “一张蓝图” 中城市设计内容融入

新时期的国土空间规划“主要通过机制和空间两方面协同来解决规划类型过多、内容重叠冲突等问题”。在机制协同方面,自然资源部成立,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责;在空间协同方面,基于国土空间基础信息平台同步开展国土空间规划“一张蓝图”建设,多规划、多学科共策共谋,实现各类空间资源的精准管控和综合整治,为规划全生命周期管理奠定基础。

然而,与法定规划的衔接是城市设计一直以来面临的难题。脱离于国土空间规划的、以“城市体形环境构思和安排”为主要内容的传统城市设计,难以融入国土空间规划的“一张蓝图”。《指南》明确了城市设计与“五级三类”国土空间规划相融合的关系构架,提出在国土空间规划中运用城市设计的思维和方法,从空间环境品质的角度对规划编制形成反馈,提升“一张蓝图”制定的科学性和艺术性,将“提高规划编制和管理水平”贯穿于国土空间规划的各层级、各阶段。

以总体规划阶段的城市设计为例。《指南》强调除了特色资源保护、总体风貌特色定位、景观风貌与公共空间系统构建、重点控制区划定等常规总体城市设计内容,还要在发展目标战略、底线约束、总体格局、空间结构、公共服务与基础设施、国土整治修复、城市更新等方面与总体规划有效衔接。尤其应对城镇乡村与山水林田湖草海的整体空间关系、蓝绿空间网络等内容提出优化建议,并将这一内容体现到“三条控制线”的划定过程中,塑造具有特色和比较优势的国土空间格局和空间形态,从而优化资源环境底线约束。

03 全域用途管制中城市设计思维运用

传统城市设计主要聚焦于城市建设区域,对农业和生态空间关注较少。在城乡人居环境高质量发展与“美丽中国”国土空间开发保护利用的关键命题下,整合生产、生活和生态全域空间,进行山水林田湖草海全要素管控急切需要城市设计思维的全面融入。正如著名规划学者培根所说,“任何地域规模上的天然地形的形态改变或土地开发,都应当进行城市设计”。因此,如何在国土空间准入、规划选址等用途管制环节体现城市设计思维,实现生态—空间—景观关系的一体化提升,是研究的重要出发点。

研究中创新性地将城市设计思维运用在农业、生态空间用途管制中,并十分强调不宜简单套用城市空间的设计手法,而是以生态美丽、自然原真、整体和谐为原则,对农业、生态空间内的各类人工行为进行引导控制,提出生态设计策略和以人工环境自然化为导向的导控要求(如生态网络与生态景观、地形地貌、蓝绿空间网络、大地景观、活动场所等),最大程度守住环境品质的底线、提高国土空间的品质。究其实质,是以文化作为人与生态关系的媒介,以设计思维将人工之美有机嵌入自然原真之美,使人工与自然融为有机整体,实现全域“美丽国土”的科学管控。

石  楠 中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长

一、要深刻认识国土空间规划标准化工作的重要意义

党中央高度重视国土空间规划,实现“多规合一”,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,是党中央、国务院作出的重大部署,业界高度关注,人民群众十分期待,发展和保护需要规划作为引领。《党中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“国土空间规划要体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性”,这是新时代空间规划的使命和要求。要落实韩正同志讲的规划不能有颠覆性错误,自然资源部陆昊部长说规划不能有硬伤的有关要求,都需要把空间规划的标准化建设提上议事日程。战略性、权威性、协调性、操作性的基础在于科学性,科学性的根本在于标准化,标准化工作的水平决定了国土空间规划的科技含量,决定了行政决策不是拍脑袋决策,比如三条线的划定是基于科学原理而不是个人喜好才算合理,还有双评价等等,都需要有标准作为基础。标准化也是推动行业管理、促进学科建设的前提,没有一定的标准化支撑,行业准入、能力提升、乃至行业利益保护都成了一种缺乏依据的“私利”。同时,标准还是国际合作的重要领域,所有学术研究、职业实践的共性科学问题,往往都凝练到国际标准中,标准在国际合作中更主要是一种非关税技术壁垒,是国际合作的重要抓手。

二、中国城市规划学会已经开展的标准化工作

中国城市规划学会专门成立了标准化工作委员会,长期以来组织承担了一系列原城市规划建设领域的标准制定、培训、宣讲和推广工作,积累了丰富的经验。牵头组织了原城市规划标准体系的研究,提出了城市规划标准化工作的框架,牵头原城市规划术语标准的制定和全面修订,牵头城市防灾、生态、交通等领域的通用标准和专用标准制定,参与了国际标准的制定与推广,为规划相关领域的国家标准、行业标准制定工作提供咨询意见。此外学会也开展了自己的团体标准制定工作,目前已有一批团体标准发布,供大家自由采用,此外,还有一批在编的团体标准正在制定。

三、规划标准化工作的经验分享

(一)标准的顶层设计很重要

要准确把握标准化工作的定位,在国家大的标准化的框架下国土空间规划标准体系是怎样的构成,与我们的工作体系、行政体系、行政层级是什么样的关系,需要进行很好的区分,明确标准体系的总体目标、内容构成,以及标准制定的路径,明确哪些标准先做,哪些标准后做,为标准制定工作提供指导。

(二)标准要坚持底线思维

有些地方的行政领导经常混淆,把标准作为目标和指标,认为达到了标准规定就是最好的,甚至说标准定的太低了。实际上标准是保底线,标准不是上线,标准是保证你不犯错,达到标准只是一个门槛,只是保证不做坏,不出最糟糕的结果,不保证做得好,不能保证达成某个目标或者实现什么指标。

(三)标准要尊重实践经验

学术研究讲求前瞻性,标准制定存在滞后性,不同于行政规范性文件,标准是实践经验和教训的总结,是对其中的技术细节加以凝练、条文化后的产物。只有先有了成功的经验,先有了失败的教训,才可以写标准,只有跨过障碍才知道怎么逾越,走过的弯路才知道哪儿是坎儿,如果实践经验不够,那么标准制定出来往往就不够科学。因此,不能仅仅是需要什么标准就制定什么标准,还应该必须是哪个标准成熟才制定哪个标准。

(四)标准要强调实用性

标准就像是一把尺子,是要拿来用的,我们很多基本的要求,理念、价值观需要转化成技术细节加以控制,转化成技术人员可以用的具体的数据、程序,才能更好发挥作用。比如说我们讲以人为本,不能以车为本,就要体现在具体的道路标准、道路断面设计规范中,再简单的一些,就是不要做那么多的车行道,而不能只是体现在总则里。标准的科学性是最根本的,应当尽量少一些主观因素、经得起推敲。

(五)标准要体现继承性

标准不是写出来的,甚至不是那些有资质的设计单位攒出来的,而是实践以后大家共同的进行推敲、研究的结晶。新的国土空间规划标准建构过程中,已有土地利用规划、城市规划、海洋规划标准中的合理成分应该充分吸纳,技术细节的东西既有价值判断,但最根本的是还技术性,怎么样把这些好的东西用起来,而不是从头开始,是需要认真考虑的问题。

袁  昕 中国城市规划学会常务理事、北京清华同衡规划设计研究院院长

国家、省、市县都在全面推进国土空间规划各项工作,时间紧、任务重,对整个规划行业是巨大的技术挑战,确定技术标准、指南十分重要。

只有在使用的过程中对整个国土空间规划工作有了更深入的理解,才能更好的发挥标准规范、技术指南的作用。面对当前的国土空间规划的编制工作我们要认清三个转变:

国土空间规划实现了从原来的技术工具到综合管控的转变。规划的编制必须应合社会经济发展的规律和国土空间治理的逻辑,回应真实问题和真实需求,不能再简单地就规划论规划,就指标说指标。既要加强战略研判,又要加强对技术方案做出制度性的安排和针对性的政策设计。

规划从一个静态的蓝图转向动态方案的闭环。如何解决指标刚性管控与市场变化、地方动态需求之间的矛盾是国土空间规划必须要解决的关键难点问题。需要建立建设用地动态保障机制和城镇弹性空间管控机制相结合的动态方案,通过预留机动指标制度、建设用地交易制度、高质量发展奖励制度等化解指标刚性管控的核心矛盾冲突,通过预留城镇弹性空间合理规模和明确使用规则来平衡规模管控和保障空间落地需求之间的矛盾。规划从传统静态蓝图式规划转向刚弹结合的动态方案,形成规划-实施-评估-再确定-再实施的动态闭环。

工作方法上,国土空间规划要进一步加强上下贯通和横向的协同,强调实事求是和技术创新。从底图底数、问题识别到规划决策,每一个环节的问题都来自于一线,解决的方法的探索也必须经过一线的实战,规划要做到科学决策,就要做到不唯上、不唯指标和规程、不唯大牌专家,勇于面对问题深入探讨,做出新的探索。

在这样对规划的认识和理解,以及作为规划设计机构需求的基础上,在技术标准、指南或规程的研究制定过程中,一定离不开一线工作的问题反馈,标准就是为了用,但是要想用好标准,就像我们研发一款武器一样,需要大量战场实际的检测工作,最后才能够定型、量产和交付部队。标准的制定来自两方面的智慧,一是实践经验的归纳和总结,二是理论引领和提升。

前一阶段我们参与一些国土规划编制以及标准规程、指南制定的工作,有一些感受和建议跟大家分享。

第一,整个标准的制定过程,应该争取更广泛的行业参与,在研究制定的过程中形成更多的讨论和反馈。这两年在规划上出现一个倾向,比如说我们做社区规划,规划师起到了很好的衔接基层政府的治理和社区居民、利益相关者之间的关系,起到沟通协调作用,从一开始就是广泛的社会参与的状态,但是规划的层级越往上,它就越变成封闭了,一些总体规划、战略规划要求保密,我觉得这是一个问题,你越保密,集中在越小的圈子里,就越不可能把这些问题在短期内深入地探讨清楚和完善,这跟规划的社会参与到最终成为公共政策的需求导向是有出入的。我们在做国土空间规划的时候也碰到过类似的问题,在实际工作中我们遇到一些问题,希望可以拿出来做一些行业讨论,但是得到甲方的反馈是这些事都没有定,你们还是不要说了,我觉得对整个行业的发展是一个不利的现象,国土空间规划是一个全新的体系,需要让全行业广泛交流,才能尽快形成共识,提高全行业的技术水平,实现高水准地完成首轮编制工作。具体到标准、指南等的制定上也是这样的问题,标准一定要拿来广泛讨论,让大家都积极贡献自己的智慧,才能真正形成好的标准。

第二个,编制团队应该多下基层,排斥合作、闭门造车做出来的成果在基层使用中一定有更多问题。这个指标到底怎么来,到底怎么用,指标的设置到底是解决哪些实际的问题,一些指标在一线运用时还是有大量的困惑,需要通过下一阶段的技术工作进一步完善。

第三个,希望能够有组织地引导一些试点和示范的工作,建议主管部门有意识地寻找一些典型的区域,典型的问题,树立一些示范或试点的工作,集中行业的智慧,针对性地决绝实际中遇到的标准问题,同时让行业得到学习的机会。现在整个行业是比较焦虑的,反映出来就是大家不知道规划怎么样编,另一方面规划行业又非常善于学习,于是出现了各种各样的培训班,但是普遍是空对空的,多是一些政策解读工作,缺乏鲜活的案例对技术提升还是缺乏帮助,怎么通过对指南、标准的研讨,加上实际的鲜活案例来形成技术引导,促进行业进步,这也是能够决定最终是否能够高质量完成国土空间规划工作很重要基础。行业标准的制定是一个很好的带动行业学习和进步的机会,把国土空间规划工作做好,我们愿意参与更多这样的工作。谢谢。

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