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用人民城市理念推进中国城市的社区更新微基建

2020-06-05 08:25 来源:中国城市规划网 作者:诸大建、孙辉

导读

当下,新基建已成为各行各业讨论的热点话题,本文作者认为需要把社区更新微基建作为中国城市发展的重要战略事项进行推进。作者从人民城市三个People的角度,从是什么、为什么、怎么做三个方面详细阐述了战略性推进中国城市的社区更新微基建。

作者

诸大建  同济大学可持续发展与管理研究所所长、教授

孙 辉  上海市杨浦区殷行街道办事处主任、博士

学习贯彻习近平总书记有关人民城市为人民、人民城市人民建的人民城市理念或“两城理论”,结合当前抗疫常态化和未来从全面小康社会建设进入现代化强国建设的发展目标,我们认为需要把社区更新微基建作为中国城市发展的重要战略事项进行推进。

从理论上,社区更新微基建是落实人民城市理论的重要抓手。总书记的人民城市理念包括三个方面或三个people的含义。

一是在城市发展的目标上,要坚持以人民为中心,让人民有更多获得感,为人民创造更加幸福的美好生活;这是for people;

二是在城市发展的内容上,要聚焦人民群众的需求,合理安排生产、生活、生态空间,努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境,这是of people;

三是在城市发展的路径上,要履行好党和政府的责任,鼓励和支持企业、群团组织、社会组织积极参与,发挥群众主体作用,这是by people。

社区是中国城市的微细胞,人民城市理念的贯彻落实需要从基层社区干起。

从实践上,社区更新微基建要与新基建和老基建三管齐下推动发展。当前投资拉动对稳定经济、促进发展有重要作用,而基建投资又是投资的“压舱石”。就中国城市高质量发展而言,无论是常态化疫情防控还是疫情之后进入新阶段,基建投资都需要“三管齐下”:既要铁公机老基建(例如加强以高铁和地铁为特点的轨道城市建设),又要数字化新基建(例如加强新网络、新设施、新平台、新终端),还要中国城市的15分钟生活圈为中心,搞好社区更新微基建。三种基建共同发力,短期可以服务于“六保”和“六稳”,长期可以提升中国城市的地点质量和城市竞争力,在更高的水平上推进中国特色城市化。

下面从人民城市三个People的角度,从是什么、为什么、怎么做三个方面谈谈战略性推进中国城市的社区更新微基建。

1.社区微基建是满足居民“最后一公里”需求的微型基础设施和公共服务体系

老基建、新基建和社区更新微基建各有侧重、互有补充。老基建主要是传统的以“铁公机”为代表的有形的基础设施体系。新基建是面向高质量发展需要,提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。社区微基建主要是面向高品质生活需要,满足居民“最后一公里”需求的微型基础设施和公共服务体系。

从内涵看

社区更新微基建的实施主体和服务范围,既区别于传统基建和新基建,也不同于旧有的老旧小区改造;既不是由开发商主导的新建大型居住社区的基础设施服务体系,也不是政府主导的对前一轮的旧区改造大拆大建;而是对标2035中国城市基本实现现代化,基于五位一体发展理念和15分钟生活圈概念,有系统性的社区更新和品质营造。微更新在新的意义上将城市社区的基础设施建设和公共服务配套集成起来,实现从全面小康社会模式到现代化新时代模式的转换。

从内容看

从上海2035城市总规缘起的15分钟生活圈对微基建有指导意义。经历新冠疫情之后要特别强调三点:

一是多年来已经发现医疗和健身是中国城市社区的普遍短板,现在针对疫情有可能拉长时间的情况,要普遍加强社区健身、社区留观、社区医疗以及物流快递、小超市等方面的设施配套;

二是区分成人上班族、老人、小孩不同需求,因地制宜进行补缺,做到不同年龄层次人群的基础设施和基本服务均衡化;

三是要在城市郊区社区加强基础设施和公共服务均等化建设,强化轨道交通导向的社区发展,为中国城市都市圈化和城乡一体化发展提供条件和动力。

从属性看

微基建要基于其公共性-市场性程度细分为三大类:

一是公共性强的社区微基建,比如社区文化活动中心、社区卫生服务中心(站)、社区综合为老服务中心等;

二是市场性强的社区微基建,比如邻里中心、社区24小时便民商业点、社区智能快递柜、智能门禁、立体停车库、智能车棚、智能充电桩等;

三是社会性强的社区微基建,比如社区花园、弄堂客厅等。

不同的基础设施和公共服务,需要采用不同的提供模式和运营模式。

2.社区微基建有利强化投资发挥中小企业作用、有利建设韧性城市提高生活品质

在新冠疫情的大背景下,抓紧抓好社区更新微基建意义不一般:既有助于当下的六保”和“六稳”,也有助于实现长远经济、社会、环境三个系统的协调发展;既有助于增强城市发展的韧性,也是建设人民城市的微观基础工程。

一是有利于建设韧性城市

突如其来的新冠疫情引发了各方对于建设韧性城市的关注和讨论,大家发现社区是韧性城市的细胞,发生重大疫情时,除非万不得已,隔离小范围社区要比大规模封锁整个城市更有效,经济社会影响小。前提是社区要有相对完备的生活功能。以上海为例,社区作为上海韧性城市的基础支撑,在这次疫情防控中,通过人口排摸、封闭管理、口罩预约登记、居家隔离及其服务保障等方面,为“内放扩散、外放输入”发挥了后墙不倒的重要作用。但在基层防控的实践中,也暴露出道口封闭、货物配送、发热就医等方面的基础设施和服务体系的不足。上海事例具有面上意义,从后疫情发展而言,中国城市需要对标韧性城市和韧性社区的要求,平战结合规划建设一批社区微基建项目。一旦碰到重大疫情需要封小区、封片区时,可以在15分钟步行交通圈内,保证最基本的正常生活,避免因一小区、一片区发生疫情,导致整个城市陷入封闭状态。新加坡以800多个社区留观和简易医疗点抵抗新冠病毒传染的事例,值得中国城市发展借鉴。近日,上海“公共卫生20条”提出在117家发热门诊“哨岗”的基础上,再增设182家社区卫生服务中心“发热哨点诊室”,进一步织密织牢老百姓家门口的公共卫生“触角”,就是从更好应对突发公共卫生事件的角度,加强韧性社区建设的关键之举。

二是有利于恢复经济增长

新冠疫情导致中国经济第一季度负增长6.8%,常态化抗疫需要稳定经济增长,需要大众消费和投资拉动。除了老基建和新基建的拉动之外,也需要社区微基建做出贡献。虽然相对于老基建和新基建,社区微基建单体投资规模小,但其具有量广面大的特点,集聚起来可以形成“蚂蚁雄兵”的能量。老旧住宅改造是社区微更新的一个方面。按照国务院参事仇保兴的说法,全国100亿平方米的存量老旧住宅改造,按照每平方米1000元的政府补助,就有10万亿政府投资,可以撬动5年平均每年2万亿的投资。2020年4月14日召开的国务院常务会议,明确提出今年全国计划改造老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,比去年增加一倍,一个重要因素也是为了对冲经济下行的压力。例如,上海老旧小区大约有1.4亿平方米的存量,可以有1400亿的投资拉动。与上海新出台的数字化新基建3年投资2700亿对照,微基建的能量不小。

三是有利于发挥中小企业作用

社区更新微基建,可以发挥中小企业的作用,有效带动就业。老基建和新基建等大基建投资慢、见效慢,往往要由大企业主导;社区微基建具有时间短、见效快的特点,可以由中小企业主导。特别是微基建多样性强,老百姓要求高,中小企业灵活性大,可以充分发挥作用。中小企业是保居民就业、保基本民生的“压舱石”和“稳定器”,不仅贡献70%左右的发明专利、60%以上的GDP和50%以上的税收,更是贡献了全国80%的就业。反过来,与大企业相比,中小企业受疫情冲击的影响更大、生存更难。如果把微基建作为战略,海量的中小企业就可以在海量的社区微基建中寻求到商机,存活下去、发展起来,保住更多岗位、吸纳更多就业。

四是有利于社区生活上台阶

2020年是中国发展的重要转折点,一方面要完成过去20年的全面小康社会建设,另一方面要启动未来30年的现代化强国建设。与此相对应,作为城市细胞的社区营造和生活质量也需要上一个台阶,不能把社区微基建看作简单的数量扩展,而不是质量提高和版本升级。经过过去40年的发展,中国许多城市,从城市中心到副中心,再到地区中心,大多建设形态臻美、功能丰富完善、管理走向精细。但是许多社区中心现代化的水平有待提高,需要有三种类型的社区更新和场景营造。

第一种是基础式或脱贫式改造,大量2000年以前的老旧社区建设标准低、综合配套滞后、环境脏乱差、安全隐患多,需要进行现代化改造,例如老旧社区加装电梯、完善停车空间等。

第二种是补缺式改造,大多数住区,不管2000年之前还是之后,达不到15分钟生活圈的要求,特别是城市郊区的社区在卫生设施和健身设施上有许多短板,需要补充功能以适应日常生活和发生疫情时的安全需要;

第三种是提升式改造,用第四次工业革命即智能革命和智慧城市的技术和成果提升社区品质,消除最后一公里难题让数字化新基建顺利接入社区居民。

因此社区微基建与大基建是互补的,如果大基建是城市的骨架和面子,那么微基建就是城市的里子和血肉。两者结合可以使中国城市在高质量发展,呈现表里如一的自信和内外兼修的优雅。

3.社区微基建需要形成主体多元化、过程协商化和项目可持续的合作生产格局

从参与主体看,要更加注重发挥居民主体作用,着力形成多元治理结构

现在的社区项目改造主要是政府主导的行政手段,新的社区更新微基建要形成政府主导、利益相关者积极参与的合作治理模式。要针对当前社区更新过程中政府主导有余、市场和社会参与不足的问题,更加注重发挥居民主体作用、调动市场机制力量,实现“一切为了群众”和“一切依靠群众”的有机统一。在具体实践中,要根据不同项目在公共性-市场性这一连续体中的不同位置,采用更加适配的建设和投资模式。

一是对于公共性强的项目,注重政府主导的合作治理。例如社区党群、文化、卫生“三个中心”建设、社区留观、体育健身以及隔离期的物流设施、美丽街区等项目,提供地方性公共物品或公共服务,具有极强的社会正外部性。它们靠项目本身的运作,很难实现成本补偿,更不用说盈利了,所以需要采取“强迫人们出资(征税)”的模式,实现投资的价值补偿。在项目运营过程中,政府可以委托企业或社会组织,并调动社区志愿者服务团队参与,而非自己亲力亲为,以提高服务质量,降低运行成本。

二是对于市场性强的项目,注重企业推动的合作治理。例如智能回收、立体车库、智慧车棚、共享充电桩、智能快递柜、邻里中心、便民商业等项目,带有准公共物品或公共服务即可收费物品的性质,具有很强的商业属性。这些项目可以通过政府引导(规划引领、制定标准)、企业主体、居民参与,进行建设和运营。这样既有助于防止因政府大包大揽而产生对社会投资的挤出效应,保证公共财政的公平性和可持续性,也有助于防止公共资源因错配而低效。

三是对于社区性强的项目,注重公民主导的合作治理。例如社区花园、弄堂客厅等“三微治理”(楼栋微整治、空间微改造、景观微更新)等项目,政府可以通过设立自治基金的形式适当予以支持,由社区居民自发组织,在专业团队的指导下,进行项目的更新实施和日常管理。居民在项目实施过程中形成的交流平台和机会,既可以满足情感需求、交往需求,培育社区的社会资本,又可以提高小区的生活环境,使居住社区更有温度、更有品质。以上海为例,由同济大学规划设计专业老师指导建设的“我们的百草园”“创智农园”,由居民自主或在社会组织指导下开展的睦邻会客厅、楼道美化实践,等等,已呈现出从当初的“盆景”实验向百花满园的扩散态势。

从议题(项目)形成看,要更加注重双向的沟通协商,着力形成大家的事大家商量的工作格局

相对于老基建和新基建主要是国家自上而下的投资建设,微基建既需要政府自上而下的引导议题、规划引领,更需要基于社区居民的自身感受从下而上提出议题(项目)、参与讨论。虽然治理不能完全排除单向度的强制,但更多是靠自上而下和自下而上双向度的沟通协商,才能求得社区微基建的最大公约数,最大限度降低决策执行的成本。为此需要从两方面进行改变:

一方面,对于主要是从上而下发起的议题(项目),要改变精英主义的思维,防止政府拍脑袋决策,充分相信群众的智慧,比如在美丽家园建设过程中,可以在小区中动员既热心公益,又有一定相关专业知识和工作经历的居民组成“美丽家园建设协理小组”(不用项目建设中常用的“监理小组”或“监督小组”),全程参与美丽家园方案设计、项目建设、施工管理及更新后的日常管理。

另一方面,对于主要是从下而上发起的议题(项目),可以由街道或居委通过传统“三会”(听证会、评议会、协调会)、小区微信群、网上E睦邻、小区公告栏等方式,就相关议题、方案、实施路径、后续管理等,充分听取居民意见建议,尤其是要听取老年人、低收入者、残疾人等的意见,然后与规划专家、企业合作策划,研商建设和运营的路径。

从资源来源看,要更加注重各方统筹,着力形成多资源来源的投入机制

社区更新微基建不是单纯依靠政府资源投入可以实现的。由于“监管公共部门的机制是政治机制,控制私人部门的机制是财务机制”,所以公共部门往往很少考虑公共行政的结果所要投入的成本,尤其在“预算硬约束”和“绩效评估”相对滞后的情况下,公共部门没有足够动力去调动市场和社会资源,容易形成政府“花钱买好”的情况。为此:

其一,要改变对基层官员的评价机制,不仅要看行政结果,而且要看达致这个结果的资源投入情况,否则就会形成官员拼命争取公共资源打造不可持续的“盆景”。

其二,要善用市场机制配置资源,比如对于上文提到的市场属性强可收费的项目,鼓励优先引入社会资本,参照高速公路、公用事业中常用的BOT、TOT、ROT等模式,探索社区微基建的PPP模式,投资方通过一定时期的运营权收回成本并获取一定的盈利(见案例)。

其三,要注重发挥政府投资的杠杆作用而不是替代或挤出效应,对于政府介入小区特别是涉及个体物权的项目安排,尽可能要求居民有一定的出资比例,既可以扩大资金来源,又可以激发居民的主体地位,减少后续管理的后遗症。

案例

上海YH街道是一个基础设施相对薄弱的大型居住社区,现有非机动车库(棚)190个,大多建于上世纪七八十年代,原来由物业、业委会委托收取管理费,聘请专人负责车库的保安保洁工作。在传统的管理和运行模式下,车库内物品丢失、车辆被盗事件屡见不鲜;消防安全隐患重重,私拉电线、车库住人、违规摆放液化气钢瓶等现象屡禁不绝,加之管理混乱、容量不足、脏乱差现象严重,非机动车被盗事件、火灾事故等时有发生,居民改造的愿望非常强烈。传统非机动车库(棚)智能化改造有两种模式:一是完全由居民出资。这种模式主要出现在纯商品房住宅区;二是完全由政府包揽。这种模式不但耗资较大,也会使街道陷入“保姆型政府”误区。针对上述问题,该街道通过“政府引导、居民主体、市场运作”,借鉴基础设施和公用事业中常用的BOT模式,推进车库(棚)的改造,大大减少了公共财政投入,提高了车棚改造速度。政府引导:就是政府对于车棚改造给予15%~20%的引导资金支持,引入合格供应商,并搭建居委、业委会、物业公司和有意向改造公司各方充分协商的平台。居民主体:就是对于是否要改造,改建后车棚的经营权和管理权包括收费等全部敏感问题,均由居民委托业委会、物业公司与企业充分协商来确定。市场运作:就是企业带资对车棚进行智能化改造并负责改造后的日常运营维护,通过取得一定年限的车棚运营权,收取停车费、充电费,收回成本并获取一定利润,然后再把车棚的运营权和收益权归还给小区业主(具体由业委会和物业服务企业承接)。截至目前,全街道134个有一定规模的非机动车棚已全部改造完毕。不仅解决了老旧社区传统车棚存在的痛点和堵点,而且体现了公共财政的应有属性,激发了居民的主体地位,培育了企业发展的新市场。

从项目可持续性看,要更加注重建管治并举,着力形成规划—建设—管理的良性循环

社区微基建建设并非一劳永逸,往往需要“三分建设、七分管理”,若后期的维护和运营跟不上,改造社区更新的效果也难以保持。只有将前期的规划、中间的建设和后期的管理系统考量、统筹谋划,才能保证项目的可持续性。比如在美丽街区建设中,不仅政府投资对道路进行绿化种植、道路平整、立面美化,还要与绿化市容部门的门责制度、城管的日常执法联系起来,使管理提升和硬件提升同步,防止破窗效应。美丽家园建设不仅注重一次性投入改造,而且要统筹解决老旧小区普遍存在的楼道堆物清理难、装修垃圾清运难、加装电梯协调难、停车难等“四难”问题,考虑小区物业规范化建设、维修资金续筹、物业管理标准提升,只有这样才能使建后的管理有所保障,确保小区老而不乱、旧而不破,防止陷入“破旧——改造——管理不善——再破旧——再改造”的恶性循环。

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