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成都建设国家中心城市的思考

——基于生态环境条件刚性约束的视角

2020-03-28 11:41 来源:西财智库

2016年4月,经国务院批准正式发布了《成渝城市群发展规划》,提出成都要以建设国家中心城市为目标。刚刚召开的省委经济工作会议,明确提出全力支持成都建设国家中心城市,带动全省各区域协同发展、加快发展。

成都将以什么样的姿态跑进国家中心城市?

2016年12月,成都生了一场“大病”,经历了一次严酷的天气考验,据气象部门统计,12月成都有24天以上为中度或重度雾霾天气。这是大自然发出的一次警告,也是成都必须面对的考题。纵观人类建城史,从无序到有序,一次次的失败,一次次的探索,人们认识到科学建设、绿色发展才是新型城市建设发展的王道。但是,许多城市过去以“摊大饼”的方式发展,对产业层次、城市空间和资源有序利用均缺乏系统性设计,导致不少城市滑入发展“黑洞”,资源从丰沛到紧张甚至枯竭,生态环境从优良到污染。当基本生存环境条件被逆转,人们只能用脚投票,选择逃离原来生活的城市。

成都建设国家中心城市需要为“天府之国”赋予新内涵,也需要根据自身资源禀赋做出最好的发展方略,避免由于顶层设计不理想,规划建设不到位,超前谋划不周密,落入国内外一些中心城市发展的窠臼,非但发挥不了应有的作用,且有可能毁掉“天府之国”的生态本底和传世美誉。成都要在更高层次谋划国家中心城市建设,通俗地讲,成都的天空能够容纳多少飞机飞翔,成都的道路能够允许多少机动车行驶,成都的区域里能够满足多少人口的生息繁衍,以及如何重构以成都为中心的产业发展格局,如何一盘棋地调适成都大区域的经济社会巨型系统,等等。西方有一句名言,未必所有的决策都有科学依据,但有科学依据的地方,做决策就一定不能违背。基于环境条件刚性约束的视角,笔者特提出成都建设国家中心城市的一些思考。

中心城市的内涵和划分方式

根据国内外学者对中心城市的定义,中心城市通常指在一组相互接近、联系密切、不同规模的城镇群体中,一个或几个规模最大或位置适中的城市,它们在经济、社会、文化等方面发挥主导作用。国外学者使用世界城市或全球城市来描述纽约、伦敦、东京等少数发达国家的大城市。德国学者瓦尔特·克里斯塔勒认为中心城市是处于某区域内中心地带、为周围区域提供商品及服务的城市。英国城市规划专家彼得·霍尔则界定了世界城市的含义,即能够在世界范围产生重要影响的国际一流城市,是政治、经济、人才、信息、商品、文化的聚集区和发散地。美国经济学家弗里德曼将30个世界城市依据金融中心、跨国公司总部、国际组织等指标分为四等:全球金融中心、跨国联系中心、重要国家级中心、次国家级或区域性中心。

国家“十三五”规划建议指出,“要发展一批中心城市,强化区域服务功能”。最近,相关部门在此基础上又进一步明确,北京、上海、广州、深圳将建设世界城市,天津、重庆、成都等11个城市将建设国家中心城市。

中心城市层级的划分,一是从人口规模的集聚效应进行垂直划分,人口规模巨大的城市称为“巨型城市”,是中心城市的最高级;二是从城市功能和城市作用进行水平划分,对世界经济具有重要性和对全球化过程具有重要作用的城市称为“世界城市”或“全球城市”,是中心城市的最高级。

从生态环境视角看成都发展

国家中心城市是国家赋予一座城市的发展使命,体现的是国家的战略布局。在我国西部地区建设国家中心城市,不仅要体现经济上的带动辐射作用,更是肩负着长江上游和黄河上游生态修复的重担,要承担起建设绿色发展和可持续发展城市的示范作用,以及城市修复和生态修复试点的样板作用。就成都而言,成都位于长江上游生态区,距离三江源头、冰川、高山草甸、湿地等国家重要生态功能区、生态保护区只有数百公里的距离,成都的生态遭到破坏将极大威胁我国的生态安全和环境调节功能。西方对生态问题有一个黑洞理论,即当一个地区的生态破坏到一个临界点时,这个地区的生态环境将持续加速恶化,进入“黑洞”之中,并不可逆转,从而导致这片区域的衰亡。一直以来,美国、日本、德国等发达经济体都非常注重“生物区域圈”的保护,即不管经济和城镇如何发展,该地区的生态规模、生态质量及在该地区的其他生物都会保持相同状态。从生态视角分析,当前成都的发展存在以下几方面的短板:

一、河桥名满城,今日或缺水

成都以河、桥命名的街道、地名很多,表明昔日成都河道纵横、水量丰沛。由于城市化加速,成都现有近1500万人口,用水量激增,再加工业、农业迅速发展等多种因素叠加,导致了成都水资源形势日益严峻。资料显示,成都平原每平方公里有1.22公里的河流。由于缺乏活水,河流自净能力缺失,一些自然河流消亡了,另一些自然河流则成为生产、生活废水的下水道和雨季时节的溢洪道。如今,成都已是全国400个缺水城市之一,去年人均水资源仅660多立方米,不足世界人均的10%。成都每年季节性缺水已经达到3个月,如果再加上新区、新城区建设所需,成都水资源环境不容乐观。在水资源超载的情况下,无法绕过的问题是城市人口增长、产业发展与水资源承载量的平衡。

二、空气变化与交通状况

2016年3月,北京大学统计科学中心发布了《中国五城市空气污染状况之统计学分析》,报告称,目前成都的污染平均持续时间达到92.4小时,一些空气污染指标甚至超过北京。2015年,成都双流国际机场旅客吞吐量突破4200万人次,国际(地区)航线达85条。而目前在建的成都天府国际机场建成后,将新增6条跑道,飞行区等级达到4F级,最终满足年吞吐量9000万人次,飞机年均起降约70万架次。可以参照的是北京首都机场2015年旅客吞吐量达到8994万人次。首都机场设计能力是年吞吐量8262万人次,高峰小时航班起降为88架次。但目前,首都机场已经饱和运营,每天6时至24时的航班时刻已经排满,经常向天津和石家庄机场疏解航班。飞机对大气污染的问题也不容小觑。根据德国不莱梅大学环境物理所科学家的研究,一架可乘载600人的波音747行驶530公里所排放的二氧化碳量,相当于336辆排量1.8L汽车行驶相同距离的排放量。研究显示,由于受地理条件限制,成都雾霾的扩散条件不如北京。所以,成都在进行国家中心城市建设的顶层设计时,必须综合考虑当前成都的交通容量和环境容量,采取有针对性的对策措施。

三、生态资源与经济发展

成都是西部内陆地区经济发展水平最高的城市之一,2016年成都市地区生产总值预计将超过1.18万亿元,是全国10个超万亿元的城市之一。成都已形成电子信息、汽车机械、航空航天、轨道交通、石油化工、光电光伏、生物医药等优势产业,是全球重要的电子信息产业基地、国家新型工业化产业基地和国家新能源、新材料产业基地;成、德、绵、眉、乐、雅一带都是四川省经济最发达的区域。但从成都平原的地理条件看,由于四面环山,且静稳天气较多,空气污染扩散条件不占优势;加之成都平原土壤肥沃,是中国重要的粮食生产基地,不适宜发展高排放、高污染的产业。从成都最近的雾霾构成来看,汽车尾气排放、建筑扬尘和工业排放这三大因素影响最显著;从产业结构看,目前还存在大量排放不达标,废气、废渣循环处理不到位的化工、装备制造和材料制造企业,而这些企业在很多地方都还是当地重要的主导产业。因此,稳增长、保就业和生态环境治理就形成了一对矛盾体。这也说明,在生态资源和环境容量越来越有限的情况下,成都必须带动整个成都平原地区加快产业转型升级的步伐,提高产业层次和产出水平,加强生态治理和环境修复,尽可能做到经济发展、产业增长与生态环境的有机协调与平衡。

四、城市水准与历史文化

历史上,众多文人墨客因成都的优美环境留下了美丽诗句,如杜甫的“晓看红湿处,花重锦官城”、“窗含西岭千秋雪、门泊东吴万里船”等,所描述的是美丽成都曾经的生态,也显示出成都曾经是环境优美且经济高度繁荣的城市。但从现在成都的生态指标看,成都人均绿地占有面积约为13平方米,低于世界人均绿地占有面积的19平方米。波兰华沙的人均绿地占有面积为77平方米,华沙的法律规定,任何一个新建单位必须有50%以上面积作为绿化用地,且绿化必须和建房同时完工。从成都历史文化和城市风貌发展水平看,成都城区除宽窄巷子、锦里、太古里、文殊坊、琴台路、金沙、草堂等少部分街区建筑风格较有历史底蕴外,其他区域的建设尚缺少历史文化元素的挖掘和植入,生态功能也不够显著。很多地方的开发都是千篇一律的房地产项目,未能充分体现成都这个有着4000多年历史、2000多年建城史的古城的文化底蕴,从整体城市景观风貌上看,与古人笔下的成都距离明显。

中心城市建设:约束与突破

推动工业文明与生态文明良性互动、融合发展是特大中心城市转型发展的基本方向,也是成都建设国家中心城市的内在要求。在建设国家中心城市过程中,结合新型城镇化发展需求,应明确成都生产、生活和生态三大空间格局,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的全域空间开发格局。

走出圈层思维,独立成市,条、块、链规划,拒绝摊大饼,立体交通沟联,将大成都打造成一个极富生命循环能力的有机体(黑体)。随着城市化的推进,摊大饼、圈层化和条块分割的城市规划,给城市带来的负效应日益凸显,交通拥堵、睡城、空城等“城市病”泛滥,皆因传统机械条块化城市规划所导致。单一的规划思维,扼杀了城市的多样性,使人们不得不在功能单一却又在不同位置的生活区、产业区、商务区之间来回奔波,浪费了大量的交通资源和劳动资源,这样的城市,很难让人觉得宜居美好。高水平的国家中心城市应呈现出以下几方面特点:交通便捷、智能通达;生活方便,生态和美;宜业宜居、形文兼具,高品质、高颜值等。因此,在城市规划时,要围绕城市核心区,打造独立为城、功能齐全、生态平衡的小型城镇单元,通过条块链将这些各自独立的小单元城镇沟联,通过构建地铁、轻轨、多层次公交等立体式交通将这些城镇链接。各单元小城镇既内涵生产功能,又具备生活服务、休闲、科技、文化功能,彼此独立且宜业宜居,这样大成都就在空间上成为了一个极富生命循环能力的有机体。

打破行政区划限制,跳出成都市域,在更广范围内,站在成都平原、四川全省乃至西部的视野,统筹规划生态环境的保护与改善(黑体)。成都的天空与四川以及更广的范围是相通的,要做好成、德、绵、乐、雅一体经济带以及成德同城化的工作。通过加强高层统筹,构建以成都市为主,周边区域市州参与的成都中心城市建设协调机构,加强互利互惠的互动合作。要加强成都平原城市群之间的区域联动,进行生态功能修复和环境治理,打破行政区域划分对环保的阻碍。成都的环境治理仅仅依靠成都无法完全解决,需通过四川省解决城际环保联动的问题,由省上对成都周边各市州给出一致的环保红线、生态红线、生态标准,省人大要协调各市州人大进行严格的环保立法。同时,生态建设应纳入执政者政治考核的重要指标。

重新调整现有产业布局,统筹成都市域内外的产业分布,按照环境容量和资源条件,科学有序发展三次产业(黑体)。国家中心城市作为区域经济的发展龙头和指向标,要积极推进属地区域产业经济的集群发展,充分发挥国家中心城市的辐射带动功能,以产业链和供应链为纽带,合理布局区域产业基地,整体提升区域发展水平。当前,我国正在积极推进“一带一路”和长江经济带建设。在“一带一路”战略中,成都处于丝绸之路经济带、南方丝绸之路和海上丝绸之路的重叠覆盖区域,是连接“一带一路”的枢纽与咽喉,是国家向西开放的重要支撑。因此成都要继续加快基础设施建设,尤其是立体交通、现代轨道交通和智慧交通体系的建设,提升要素流通效率,打通资源流动的重要关节。成都要加快构建现代产业体系和绿色产业体系,发展电子信息、新能源汽车等优势产业和轨道交通、航空航天、生物医药、智能制造等战略性新兴产业,优化和调整现有的城市经济结构、产业结构,进一步提升城市经济综合实力。

冲破传统思维禁锢,站在更高层次,统筹历史文化资源,将成都市域内外的历史文化资源,以“联盟+公司”的方式对社会和市场开放(黑体)。城市实力靠经济,城市品位靠文化。成都国家中心城市的建设需要成都增强自身文化的自觉和自信,依托传统历史文化资源,以产业联盟+公司的方式整合全球优秀文化创意资源和理念,加快优化、推进一批高水准博物馆、图书馆、剧场、文化街区的建设;培养一大批文化创意人才,加大有质量、高水平文化产品的供给,打造城市文化品牌,建设世界文明交融和多元文化的交流中心、加快世界文化名城的建设,提升和打造与国家中心城市相适应、相匹配的文化软实力。未来成都的城市街区和建筑打造,将在规划建设中融入古蜀文化、水利文化、丝路文化、三国文化等传统元素,让市民“记得住乡愁”。以市场化方式将三星堆、金沙、草堂、武侯祠、三苏祠、峨眉、青城山等有机链接,以联盟+公司的方式实现成都周边文旅资源效用最大化。

加强法律法规体系建设,科学制定一系列有利于生态环境保护、有利于成都中心城市建设与发展的法律法规,创造一切有利于生态环境建设与保护的软硬环境条件(黑体)。生态文明建设从根本上要靠制度保障,要推广环城生态区立法保护的做法,切实加强对生态空间的立法保护,严格实施资源环境生态红线管控,划定城镇发展边界;从资源产权、资源有偿使用和生态补偿等方面入手,加快构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系;坚持源头严防、过程严管、违法严查,实施最严格的生态环境保护制度,强化政府、社会、市民的环境保护责任意识,形成推动绿色发展的激励和约束机制。

在城市发展规划、各类园区规划中要把生态发展规划作为重要组成部分,生态用地占比应作出明确规定。在规划、建设生产园区和生活区域时,应保留生态机理,在产城单元中,合理规划生态、生产和生活“三生”空间,坚持运用生态的办法解决生态问题。要持续增加生态产品有效供给,加快修复“山水田林湖”生态本底,深入实施水生态系统2025规划,积极开展水生态文明试点,坚持生产、生活、生态用水“三水共治”,加强城市水功能体系的重构,打造“六河贯都、百水润城”的水灵成都。同时,要通过产业结构调整和加大环保执法力度,深入开展大气污染治理,持续改善空气质量,进一步减少重污染天气。要加强土壤污染分类分级管控,推进污染土壤治理修复。深入实施“增绿添木”工程,系统规划打造一批城市森林公园、城市中央公园、城市生态公园,完善市域绿道体系和城市绿地体系,大幅度提高绿化覆盖率和森林覆盖率红线标准,再现“城在林中、城在绿中”的景象,让成都的天更蓝、地更绿、水更清。

总之,成都推进国家中心城市建设,无疑将推动四川全省乃至整个西部地区全面小康社会的实现。这是一个庞大的巨系统又超越系统性的伟大实践,是全民主动和被动参与的一项连续性、持久性、互动性极强的共谋,就像手指和琴弦的关系,彼此互动和谐了,才会有美妙的乐章。所以,国家中心城市建设的时间表不能仅仅掌握在决策者手中,要充分遵循循序渐进的科学规律,要有一系列智慧资源的支撑,更要充分依靠并发动人民群众广泛参与的实在举措。只有群众动员起来了,人民满意了,历史检验合格了,我们才会迎来国家中心城市真正建成的那一天。

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