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叶斌 罗海明|城市规划应对特大城市公共卫生事件的几点体会

2020-02-15 13:49 来源:城市规划

作者|

叶  斌 中国城市规划学会常务理事。南京市规划和自然资源局局长,研究员级城市规划师

罗海明 江苏省城市规划研究会空间规划委员会委员,南京市规划和自然资源局总体规划处处长

当前,全国正处于新型冠状病毒肺炎疫情一级响应期间。规划是一个预测性、前瞻性的专业,面对突发性公共事件我们要总结和思考,为将来的工作做好理论与技术的储备。笔者参与了南京市三版城市总体规划的编制工作,长期从事城市规划管理实践,尤其是参与了2003年非典疫情应急医院选址建设等具体工作,拟以公共卫生事件应对为例,从规划实务操作角度,谈谈特大城市应对公共卫生事件的几点体会。

一、良好的城市布局结构能为公共卫生事件应对提供便利

改革开放后的历版城市总体规划,南京市基于古都自然地理条件、山水格局条件确立并坚持了“多中心、开敞式、组团、轴向发展”的特大城市空间布局结构。该布局的核心要义是:以农地、林地、山体、水系为本底,形成放射状的绿色开敞空间绿楔;以主城为核心,沿放射状快速路、快速轨道交通轴向布局城市组团,各组团内部规划建设城市中心。在具体形态上呈现了特大城市分散组团发展的特点。从公共卫生看:

一是有利于城市小气候环境改善。此布局结构和城市形态对特大城市大气扩散输送能力、城市热岛强度以及影响范围具有正向作用。

二是有利于特大城市居民最便捷亲近自然。由于城镇组团的两侧均是大面积的绿色开敞空间,居民可以便捷到达,休闲、锻炼,释放大都市紧张生活的压力。

三是组团间的绿色开敞空间为布局应急医院等防灾设施提供了良好条件。2003年,我局在一天之内完成非典应急医院选址紧急任务,正是基于开敞式的城市布局结构,可以相对快速、科学合理地完成选址、迅速进入建设。

二、共同规划并持续实施医疗卫生设施专项规划

南京市城市规划条例规定,市政府专业部门按照城市规划主管部门出具的规划编制要求编制城市专业规划,在上报批准前,规划部门负责综合平衡,确保规划落地。南京市规划和卫生部门联合开展了三轮的《医疗卫生设施布局总体规划》,确立了“构建以医疗机构、公共卫生机构和基层医疗卫生机构为基础,覆盖城乡、服务优质的医疗卫生体系,实现运转高效的分级分类诊疗”的规划目标。在规划布局上,侧重三类功能的空间落实:

一是分级诊疗的医院和基层医疗点合理布局,实现“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级治疗模式;

二是建立包括传染病医院在内的公共卫生防疫体系和中医院等专科医院体系;

三是建立急救中心、急救站为主要内容的院前急救体系。

以传染病医院为例,在主城原有的传染病医院(南京市第二医院)的基础上,因2003年非典应急,规划建设了第二医院南山院区,该院区占地18.5hm2,建设面积 21000m2、360床的传染病房。在2009年甲型流感应对期间也发挥了作用,收治患者300余名,成功实现医护人员零感染、患者零死亡。2013年,南京市实施《医疗卫生设施布局规划》,在汤山建设南京市公共卫生中心(即南京市第二医院汤山院区),规划用地32hm2,2015年一期工程建成,建设总建筑面积108830m2,以传染病医院的标准,设置综合楼、结核和应急楼、接触性传染病楼,共950床,规划预留了二三期建设用地,还预留了临时应急设施的建设用地。这些建设未雨绸缪,对目前疫情应对起到了保障作用。

三、控制居住区人口密度提升住宅区环境水平

特大城市居住区人口密度是涉及社会管理和居民获得幸福感的一项重要指标。在应急管理时期,尤其是实行小区隔离管控等应急状态下,过高的人口密度,给住区管理带来更大的压力。过高的建筑容积率一方面带来居住条件降低,人均绿地不足,日照条件恶化等问题;也带来高空抛物、群租房管理等社会问题,另一方面,在应急管控时期,也会带来管控措施复杂等问题。因此,实施新《城市居住区规划设计标准》,控制城市居住区人口密度和容积率十分必要。

四、强大的城市基础设施保障是应对城市公共卫生事件的重要前提

重大传染性疫情发生时,隔离是一项非常有效的手段,如何让宅在家中的人民群众,基本生活品质不受大的影响,离不开稳定、安全的基础设施保障供应。

一是要加强基础性、功能性、网络化的城市基础设施体系建设,提高保障能力和服务水平,增加城市应对疫情的韧性。

二是要加强基础设施体系自身的防疫水平,切断基础设施疫情传播路径。如何增强基础设施的安全阀门,切断传染源,也是今后需要考虑的重要议题。

应对突发公共事件,实质是社会治理能力的具体体现。城市规划行业考虑的空间管理事务,还要与城市的财政政策、公共卫生政策、应急管理的体制机制、政府与非政府组织的互动等方面综合思考施策。规划行业要进一步体现综合性、长远性、科学性的特点,应以本次公共卫生事件为契机,主动参与,与社会各界一起进一步提升社会治理能力和水平。

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