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城市更新将成为广州发展的新常态

2016-09-08 10:51 来源:金羊网 作者:赵燕华 陈泽云

日前,广州市委全会上提出“建设枢纽型城市,推动城市有序更新”的要求,记者昨日获悉,广州市城市更新局行动迅速,结合工作实际,已将市委十届九次全会明确的城市更新工作划分为6大模块,细分为21个工作项目。未来,广州的城市更新将着力于实现城市空间优化、人居环境改善、历史文脉传承、社会经济发展等社会综合效益和长远利益,让城市焕发活力,也让居民实实在在享受发展带来的优惠。

今年6月,欧阳卫民常务副市长在视察越秀区、荔湾区旧城更新改造工作时强调,老旧小区更新改造是一项民生工程,要注重综合效益和长远利益,坚持市区合力、简政放权,建立健全民主议事机制,加大财政资金的投入,利用好国家政策性资金、社会低成本资金,合理安排时序,有序推进。

专家指出,新形势下,城市更新工作要坚持“以人为本”,更注重更新工作的“系统性”和“差异性”。合理划分“事权”,搭建起政府、市场、居民共同参与的大平台。

发展:城市更新成为新常态

城市发展全过程就是一个不断更新、改造的新陈代谢过程。城市发展到一定阶段,城市更新就作为城市自我调节机制中的重要环节存在于城市发展之中。城市更新的概念也处于动态发展中。2009年,伴随着迎亚运整饰工程的开展,广州市的“旧城镇、旧厂房、旧村居”也进入轰轰烈烈的改造热潮。到了2012年,广州的“三旧”改造出现了较大的方向性调整,突出表现在强化政府主导、应储尽储、成片连片、调整收益分配比例四个方面。“成片连片改造”成为了广州市“三旧”改造的重要模式。而2016年1月1日起施行的《广州市城市更新办法》,则是对以往“三旧”改造经验的总结、延续、完善、提升,同时开始探索“微改造”模式。

中共广州市委十届九次全会围绕建设枢纽型网络城市,明确了推进城市规划建设管理工作的目标和任务。对未来城市更新工作,全会明确,城市更新工作目标是优化城市空间、改善人居环境、传承历史文脉、发展社会经济,推进差异化的城市更新。通过存量用地的开发利用、存量空间的有机修补,实现从建筑、功能、经济等物质空间层面到人文、历史、小区邻里、风俗等非物质层面系统更新,实现社会综合效益和长远利益。城市更新将逐步成为城市发展的一项基本策略。

从“三旧”改造到城市更新,从大拆大建到微改造,城市更新成为了广州未来发展的新常态。基本策略确定后,如何确定更新计划,如何系统推行,成为了摆在各个实施主体部门面前、亟待破解的命题。

实施:城市更新局分模块定项目

市城市更新局率先分解了这个大任务。作为本轮政府机构改革新成立的政府部门之一,广州市城市更新局接替“三旧”改造工作办公室,于去年挂牌成立,成为内地首个市级城市更新机构。

中山大学城市化研究院院长李郇指出,“广州的城市更新工作规模庞大,存在大量的旧村旧城旧厂,的确需要有一个部门来进行统筹、统一管理及规划。城市更新是一项长期的工作,需要建立起一种深入并且可以持续的机制。”

城市更新局的设立正是与这种长效机制相呼应。其主要职能包括了:制定城市更新配套政策;编制城市更新工作方案与计划;组织城市更新项目实施与监管;审核城市更新项目方案、统筹资金平衡;集中办理城市更新市级权限范围内的审批事项的服务工作;指导、协调、监督各区的城市更新工作。

记者了解到,近期,市城市更新局制定城市更新工作贯彻落实意见,将更新工作分为6大板块、21项具体工作任务:

一是持续实施系统城市更新。通过制定《关于持续实施系统城市更新工作纲要》,明确到2030年城市更新工作的总目标、总思路、总方向以及重点工作任务,促进城市空间优化、人居环境改善、历史文脉传承、社会经济发展等社会综合效益和长远利益的实现。

二是持续推进差异化、网络化、系统化的城市修补和有机更新。制定广州市城市更新社区步行网络工作方案,打造15分钟社区步行生活圈,重点连通社区商业、医疗、教育、交通、休憩等节点,构建以人为本、方便快捷的微循环步行系统。

三是系统改善社区人居环境。制定老旧小区更新改造五年行动计划和历史文化街区更新保护工作方案;制定《城市更新微改造暂行规定》和城市更新微改造项目工作指引;构建老旧小区更新改造项目监督验收机制,实现老旧小区功能完善、环境改善、住用安全和群众满意的工作目标。

四是系统开展低效存量建设用地再开发与旧楼宇更新。制定低效存量建设用地整备方案和工作机制,明确城市更新土地整备归宗、协商收购相关业务流程;制定村级工业园整合提升五年行动计划,提高节约集约用地水平;制定旧楼宇更新改造实施方案,盘活旧楼宇低效存量用地空间资源;完善旧厂房自主改造鼓励措施和奖励政策,推进旧厂房更新改造。

五是系统实施差异化的旧村更新改造。制定重点功能区旧村庄更新改造实施方案,推进其他地区旧村庄微改造;制定城市更新产业小镇项目工作方案,统筹城乡发展。

六是系统建立城市更新管理体系。包括推进城市更新立法,推进设立城市更新基金,建设城市更新数据中心和开展城市更新基础数据调查、管理以及应用,制定鼓励国有企业参与旧城改造工作方案等,推动城市更新成为城市发展的公共政策和基本策略。

记者注意到,六个模块下的21个工作项目涵盖了旧村旧城旧厂,涉及社区环境、产业提升、文化建设等多层次内容,同时强调通过完善规划条例、制定工作方案、建立数据网络等多种形式,为城市更新工作提供理论支撑与发展动力。

试点:西村街探索微改造基层自治经验

市城市更新局强调,要加强工作统筹。制定老旧小区更新等工作方案和行动计划,明确城市更新各项任务的实施路径,确保不折不扣地落实全会对城市更新工作的各项部署。

根据摸查,目前全市共有2831个老旧小区,总建筑面积约7000万平方米,总户数约100万户、300万人。城镇房屋中危房共2195幢、31.67万平方米。这些数量庞大的老旧小区面临着一些共同的问题,基础设施老化,安防、消防、排水、电网等方面均存在“疑难杂症”,由于历史原因,其业主形态、单元结构、利益关联各有不同。想要制定一个有统领性的、能推广的更新方案,就是“难上加难”。

这也给城市更新局工作带来了新的挑战。城市更新局在长期的摸索中确定了应对思路:先试点,总结经验,继而优化更新方案。

其中,西村街摸索出的“基层自治+微改造”模式,具有很大的借鉴意义。

这个位于荔湾区北部的老旧小区,面积约1.4平方公里,常住人口近6万人。以往,社区改造问题到了西村街,就是一个“死结”。这里过去为单位房小区,房改后成为了没有物业管理的敞开型社区,共有265栋单位型居民楼,其中六成楼龄超过30年。缺乏物业管理、缺乏资金、缺乏牵头人、缺乏维护,化粪池长时间失修、居民家中甚至出现了粪水倒灌、自来水压不足、消防水缺失、道路坑洼不平……

改变从2014年底开始。面对长乐社区冰厂后街化粪池堵塞问题,街道筹集到了130万元的改造资金,但这笔钱怎么花,才能使工程的效益、居民的满意度达到最优?街道在多方思索后,拍板决定征集居民代表,成立建设管理委员会,从而带动街坊参与到施工监督和日常养护中去。

施工影响出行,由建管委及时疏通居民情绪;居民对改造方案有意见,由建管委搭建与施工方沟通的桥梁……2015年春节前,化粪池管网改造如期完成,在建管委的协调带动下,出现了零投诉现象,不少居民还自愿成为工程的“监工”,困扰冰厂后街1300多名居民的化粪池阻塞问题,得到了圆满的解决。

初尝社区自治的甜头后,这一模式开始得到复制,西村街区内,广雅路公安宿舍区道路整治项目、广啤雅苑社区化粪池小连片改造项目、环市西苑钢管厂自来水网改造项目、西湾东路大楼治安视频监控项目……系列民生项目的最初提名权都交给建管委,以保证社区改造项目真正“急居民之所急”,避免出现“好心办坏事”。一个改造项目从征集意见到确定工作方案、从挑选施工项目到监督工程实施,都由建管委牵头,发动广大居民参与。居民慢慢发现,路变整洁了,供水顺畅了,下水道堵塞问题减少了,小区里再不臭气熏天了,虽然都不是大项目,但街坊的幸福指数实实在在提高了,居民群众共治共建共管氛围逐步形成。

街道负责人坦言,西村街的社区自治的成功,在于充分利用了熟人社会的邻里优势,以“一事一议”起步的建管委,填补了物管的缺位,促进了社区改造。这种基层自治模式,为更新局统筹其他单位型小区的更新工作,提供了参考样本。

西村街只是其中一个更新试点。据悉,目前有多个改造项目正在稳步进行中,其中,珠光街仰忠小区积极探索引入物业管理模式;泮塘五约侧重于开发与保护的平衡,探讨如何保持历史文脉;羊城同创汇是旧楼宇改造的典范,将楼宇空间与产业升级结合起来;黄埔港航中心更新项目则旨在打造成为华南区域性的港航要素聚集中心,打造广州黄金岸线新亮点……每一个更新项目有不同的着力点,在此基础上形成不同的城市更新经验。

正如李郇所言,“老旧小区改造,核心目的在于使居民的生活更美好。很多老房子牵涉到很复杂的产权,面临着基础设施大规模的老化问题。不同的小区是不同的个案,面临的问题也不同,没有一个模式可以套用于所有小区,需要制定更细化更明确的方案,让不同的老旧小区有不同的改造方式。”在试点经验的基础上,更新局正在着力统筹兼顾城乡人居环境、产业转型升级、历史文化保护,重点推进微改造,稳步推进全面改造。

点题:破解城市更新难题

随着城市更新改造工作的推进,在积累了宝贵的更新改造经验的同时,也显露了很多亟待解决的问题。

项目选择上,哪些项目应该成为更新工作的重点,以怎样的标准确定先后顺序?配套政策层面,现有的条例与实际情况差别很大,老旧小区的消防标准、技术标准并不符合最新的规范,如何调整匹配?实施主体上,政府是否应该大包大揽?如何激发市场参与的积极性?事权下放,究竟应该如何放?各区政府的职能如何划分?

这些问题对于城市更新进一步开展都是至关重要的。广州市城市规划勘测设计研究院区域规划设计所副所长吴军指出,从系统性及差异性角度,解读本次全会传达的城市更新精神,或许可以帮助破解更新中遇到的问题。

系统性思维助项目统筹

专家视界

吴军指出,城市更新项目选择应该着眼于系统性,包括城市战略系统和民生服务系统。从构建城市战略系统的角度出发,挑选对系统建设有重要促进作用的成片连片更新片区、项目,譬如围绕“打造一江两岸三带”选择相应的成片连片更新片区、项目,从而提升城市格局,增强城市竞争力。而从民生服务系统的角度出发,其核心在于以人为本,因此应该综合考虑市民衣食住行的各个方面。例如,通过城市慢行系统的更新完善,将老旧小区、历史文化资源、旧厂房、旧楼宇等更新资源有机串联起来,促进其更新改造,为城市赋予新的活力,实现15分钟生活圈,助力于打造安全、整洁、美丽的城市环境。

差异化思维促事权明确

吴军认为,城市更新还应该讲究差异化。差异性的考量有助于解决更新中的事权下放问题。他指出,以往政府习惯将城市更新分为旧城、旧村、旧厂三种类型,对应不同的改造方式。但实际上,除了类别的差异,城市更新项目还存在空间、级别、时间上的差异,更新工作还应该分区、分级和分时。

当一个片区,同时包含了旧村旧城旧厂时,传统的分类标准就难以适用,应该运用空间的分类办法。对于混杂片区,改造的责任人不再是单一的业主、政府或者市场时,需要有主体来统筹土地的整理、运营和开发,这时候,政府与市场之间的职能边界就需要做一个明确的界定,而到了具体配套设施的实施更新,又可以再分为城市级项目、区级项目、社区项目等,不同的级别对应不同的承担主体。权责对应,事权层层下放,解决了责任人不清的难题。

构建政府、市场、居民共同参与大平台

对于西村街改造模式,吴军指出,这个模式其实是事权下放的一个成功典型,其积极作用在于,充分发挥了居民参与的积极性。政府提供资金,负责主导前期规划、统筹工作,但“如果缺乏维护,一段时间后,这些更新的设施又将破旧老化。”建管会的成立,实际上是将居民纳入到了城市更新管理体系之内,让居民自始至终发挥主体自治作用,承担起相应的责任。

李郇也指出,政府在投入资金改造老旧小区的过程中,面临着界定公共空间与私人空间的问题,如何实现这个过渡,关键同样在于发动居民参与,政府投入改造公共基础设施,而到了私人领域,则需要居民配合参与。居民有了积极性,明确了双方责任,共同参与才能实现共享,居民不是“被幸福”,而有了实实在在的“获得感”。

除了发挥居民积极性,作为一个经济发达城市、市场化程度比较高,广州还应该考虑如何引入社会资本,实现政府、市场、社会三者之间的动态平衡。

多位专家指出,利用广州市内众多的省属、市属企业,搭建国企参与的大平台,将是行之有效的方式。吴军建议,可以由政府来制定规划方案、运营细则,然后采用PPP等模式交由企业进行市场运作。李郇同样强调了政府在制定规则方面的作用,他指出,政府通过配套政策限定哪些内容可开发,哪些建筑需要保护,这样,参与主体才能有明确的行动纲领。而引入社会资本的关键在于构建市场,政府要考虑如何吸引消费,吸引产业进入。只有建立起市场,企业感觉到自己的回报有保障,它们才愿意参与到城市更新工作中来。

健全工作体制促更新

据悉,在听取社会意见、综合考量的基础上,目前市城市更新局正在积极健全城市更新工作体制机制,以形成各级政府、市场、土地权属人共同推进城市有序更新的合力,持续系统推进城市更新。

一是完善工作机制。厘清市、区政府职能分工,推进事权下放,市层面做好统筹指导监督,放管结合;区政府充分发挥城市更新第一责任主体的作用。搭建国有企业为主体的城市更新实施平台,鼓励国有企业参与。老旧社区微改造强化公众参与,实现共建、共治、共管、共享。二是加强政策鼓励和创新。实行微改造、旧楼宇更新备案制。创新老旧小区、旧楼宇更新的规划、建设、消防政策和技术标准。通过补偿奖励,鼓励土地权属人将土地纳入政府整备更新或自行改造发展总部、科技、电子商务等产业。支持符合条件的旧楼宇改变功能,发展楼宇经济和政策鼓励的公共设施。三是创新城市更新融资模式。设立城市更新基金,引入社会力量参与土地整备。四是加强工作统筹。制定老旧小区更新等工作方案和行动计划,明确城市更新各项任务的实施路径,确保不折不扣地落实全会对城市更新工作的各项部署。

随着各级政府职能的明晰、技术标准更新条例的完善、国有企业更新实施平台的搭建,融资模式的创新,广州的城市更新工作将更上一个新台阶。

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