董珂：从两次中央城市工作会议的异同看城市工作的使命与任务

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子，以飨读者。以下为中国城市规划学会总体规划专委会秘书长、中国城市规划设计研究院副总规划师董珂的思考。

董珂 中国城市规划学会总体规划专委会秘书长、中国城市规划设计研究院副总规划师

时隔十年，2025年7月14日至15日，中央城市工作会议再次在京召开，这既是对2015年以来全国城市工作的全面回顾和总结，又是对未来城市工作的总体展望和部署。我有幸参与了两次中央城市工作会议的相关研究，仅从个人理解谈谈两次会议在背景、任务、举措等方面的异同。

从两次会议的共同点来看，一是贯彻以人民为中心的发展思想。我们党的执政理念是“坚持人民至上，一切为了人民、一切依靠人民”，这是我们党一切行动的根本出发点和落脚点。而“坚持以人民为中心，人民城市人民建、人民城市为人民”，就是我们党执政理念在城市工作中的具体体现。二是将建设现代化城市作为发展目标。我们党治国理政的一条重要经验是“制定长远发展战略，一届接着一届办、一代接着一代干”，“实现社会主义现代化”是新中国以来历届党和国家领导人的长远战略和百年梦想，而“建设社会主义现代化城市”，就是我们党治国理政目标在城市工作中的具体反映。三是坚持“一个尊重、五个统筹”。我们党的思想路线和工作方法是“坚持解放思想、实事求是，尊重客观规律”，而坚持“一个尊重、五个统筹”，就是我们党思想路线和工作方法在城市工作中的具体深化。

从两次会议的不同点来看，主要有三个方面。

一是在现代化进程中所处的阶段不同。2015年中央城市工作会议提出了“治病、跨阱、追梦”的三阶段目标，即近期治理大城市病、中期跨越中等收入陷阱、远期实现第二个百年中国梦。2015年我国的人均GDP为7990美元，能否成功跨越中等收入陷阱尚需付出艰巨努力，当时提出推动科技自主创新和缩小贫富差距是中期“跨阱”的必要举措。时至今日，2024年我国的人均GDP已达1.35万美元，可以说基本实现了“跨阱”的任务，“我们比历史上任何时期都更接近实现中华民族伟大复兴的目标。”因此，本次会议直接提出了建设“现代化人民城市”的目标，并以“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的多元图景勾勒现代化城市的轮廓，这既体现了我们党“人民至上”的执政理念，彰显了社会主义制度的优越性；又体现了“现代化城市”的丰富内涵，与2015年提出“建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”相比，展现了经济、社会、环境、文化、治理、安全六个维度更为全面、更加系统的现代化城市愿景。

二是需要解决的重点问题不同。2015年中央城市工作会议的缘起是“贪大、媚洋、求怪”等城市乱象，现象背后的本质是城镇化快速增长期因政府缺乏有效调控所导致的各种负外部性行为，因此，前期研究首先从梳理十大问题开始，重点解决“大城市病”，形象地说，会议解决问题的对策可描述为“踩刹车、防脱轨”。2025年中央城市工作会议召开的宏观背景有很大差异，“大城市病”得到了有效缓解，但因地缘政治格局演变、资源环境紧约束、人口总量达峰以及疫情等影响，城市发展动力不足、产能过剩、消费低迷，“土地财政”难以为继，进而影响到城市公共财政支出和公用事业运营维护。因此，前期调研将发展动能和财政金融问题作为重点研究对象，重点探索城市的可持续建设运营治理，形象地说，会议解决问题的对策可描述为“踩油门、防熄火”。会议提出了“两个转向”的重大判断，进而提出“五个转变”的总体要求，力图为城市找到新动力、新引擎，推动城市“脱胎换骨”，以全新的姿态迈向现代化新征程。

三是会议的预期目标和工作着力点不同。2015年中央城市工作会议的最大亮点是提出“一个尊重、五个统筹”，会议的预期目标是“统一思想”，这与当时有的领导干部“急功近利、好大喜功、罔顾规律、肆意妄为”的错误政绩观有关，希望通过城市发展规律的科普教育，让领导干部回归理性、回归科学。时至今日，领导干部素质已有了大幅提高，在思想统一的基础上，下一步的重点工作就是“统一行动”。因此，本次会议提出了“一个优化、六个建设”共7大重点任务，就是为各级领导干部描绘了建设现代化人民城市的“路线图”。优化现代化城市体系重在推进以现代化城市群和都市圈为主体、以县城为重要载体的城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展；建设创新城市重在培育新质生产力所需要的创新生态，依靠土地、财税、金融体制机制改革和商品、要素、制度开放增强城市动能；建设宜居城市重在优化空间结构，提供优质住房和公共服务；建设美丽城市重在减污降碳扩绿协同增效，提升城市生物多样性；建设韧性城市重在推进城市基础设施生命线安全工程建设，保障设施安全、建筑安全、公共安全；建设文明城市重在保护历史文化、塑造城市风貌、提高市民素质；建设智慧城市重在党建引领、依法治市、创新手段和智慧赋能。

总体来看，本次中央城市工作会议与上次会议相比，既有传承又有创新，深刻昭示了我们党一以贯之的初心使命和与时俱进的创新精神，为城乡规划事业支撑现代化人民城市建设指明了方向和路径。