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尹稚:农民变市民,浙江放大招

2023-09-20 15:48 来源:清华新型城镇化研究院

受访人:尹稚,清华大学建筑学院教授、博士生导师,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

来源:新华社客户端

作者:《瞭望东方周刊》记者张静,编辑顾佳贇

农业转移人口市民化的提出,标志着推进新型城镇化进程从重视物质环境的城镇化扩张转向重视人的城镇化,使数以亿计的农业转移人口在实现了非农化就业转移的前提下,实现生活方式的转变,并逐步实现全面融入城市型社会。

近十年过去了,在国家“十四五”规划纲要及相关文件中,农业转移人口市民化任务仍是推进新型城镇化下半场的重中之重。近日,浙江省在提高城镇化率,进一步打造浙江高质量发展建设共同富裕示范区等方面再次迈出创新性的一步。

不久前,《浙江省推动落实常住地提供基本公共服务制度有序推进农业转移人口市民化实施方案(2023-2027年)》(以下简称“浙江方案”)施行,有效期5年。浙江方案明确,浙江全省(杭州市区除外)全面取消落户限制政策,同时进一步放开放宽农业转移人口落户条件。

浙江此举有何示范意义,其做法未来是否会在全国推广?就相关话题,《瞭望东方周刊》近日专访了清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚。

集十年探索之大成

《瞭望东方周刊》:此次浙江方案有哪些亮点?

尹稚:浙江方案亮点可从以下方面去观察:

一是集十年探索之大成,在高质量发展建设共同富裕示范区进程中形成系统全面的率先垂范。这十年间,在渠道建立、制度保障和需求应对等方面,全国各地都在推进,但受社会经济发展水平差异化影响,进展程度不一。此次浙江方案是一次全面系统性的探索,以期在新市民的就业、居住、教育、医疗、社保、文化生活等全方位条件改善上更上一层楼。同时,也反映出站在区域协调、城乡融合等新理念、新要求的视角下,浙江正在将涉及城乡发展的三大工程整合起来,以期达到缩小城乡差距,缩小公民身份差别,走向共同富裕的总目标。

二是在畅通渠道方面,试行的登记户口制度是推动居住证与户籍管理的并轨,变双轨制为并轨运转。这个突破会增加人口流动的自主性特征,更适合现代化社会就业流动性、居住地选择流动性增加的特征,使更多的新移民和青年一代有更多的精力和财力投入个人成长和事业发展。针对超特大城市的积分落户政策,则明确向就业稳定和居住稳定的时长倾斜,明显淡化了目前普遍存在的“精英”优惠特征,更好体现了超特大城市现代化进程中必须具备的多样化和包容化特征,这是很有前瞻性的。同时,浙江方案中提及的省内城市间的落户积分互认以及逐步拓展到长三角区域内的互认,则反映出对超特大城市发展必须走区域协调发展道路的坚定信心。对举家落户和家属随迁制度的强调,体现出明确的人文关怀政策导向。电子居住证推行的重点是逐步实现居住证与身份证的衔接,进而实现可享受的公共服务和福利与在地性户籍脱钩(这是传统户籍制度的核心),以达到全体公民的地域平等和身份平等。这一点是国家现代化、社会治理现代化和人的现代化进程中不可或缺的。

三是在制度建设方面,明确把就业问题列为公共服务保障的首位。能否实现稳定的城镇化就业,是农业转移人口市民化的核心。浙江方案的切入点选择很精准:灵活就业、自主创业,提升就业指导、辅导以应对新兴业态,这些做法无疑是在应对现代化进程中带来的就业方式的变化,创造和实现更多更充分的就业机会。要解决新市民和青年人的住房问题涉及身份性救助和时段性救助两个方面,其中时段性救助是根本。坚持租售同权的原则并落在实处是基础,以租赁方式满足需求比一次性购房补贴更加公平合理,而对选择这种路径会遇到的瓶颈——长租房政策不够完善的问题,浙江方案也进行了充分关注。

近年来,清华大学相关智库的研究表明,随迁子女教育问题仍然严峻。可选学校质量差、就学过程不稳定和非连续性都严重影响到下一代教育质量的提升,升学考试政策的“排外性”更是最大痛点。浙江方案首提“探索建立以流入地学籍和连续受教育年限为依据的中高考报考制度”,这是目前最大胆的尝试,也会形成最根本的突破,其经验必将造福数以亿计的后代子孙,从根本上改变中国的后备人力资源素质,使人口的规模红利真正向质量红利转变。

四是“金蓝领”职业技能提升行动应对了中国产业转型和新动能转换的核心需求。新市民融入城市社会首先需要的是就业融入,传统“农民工”技能培训所聚焦的初中级劳动技能培训,应对了当时中国制造业的中低技术含量发展和城镇化的大规模物质环境建设的特征。而在新发展动能转换的关键期,中高端劳动技能培训成为重点,杰出工匠将成为“金蓝领”的代表。

五是数字化支撑,这是实现复杂政策闭环运转的好平台,也是及时反馈、完成政策评估、纠偏和适时修正的好路径。浙江在这方面有优势,也走在前列。

中长期人口净流入地区

《瞭望东方周刊》:人口政策率先向前迈出一大步,为什么是浙江?

尹稚:农业转移人口市民化工作的推进是有成本的。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》出台以后,一个热议话题就是中央、地方、企业、个人如何分担市民化的成本。浙江向前迈出一大步的最大底气,来自于地方财政的积累和良性预期,在地企业的发展和良性运转,以及相对稳定并较好的人均收入,当然开放包容的城市氛围也必不可少。改革开放几十年来,浙江模式的总结已有很多,深植其中的对个体奋斗、勤劳致富的尊重,抱团闯海所形成的互利共赢“新集体主义”精神特质等等,都会影响到未来发展。

《瞭望东方周刊》:2022年,浙江以比上年常住人口增量37万,位居全国31个省份榜首。浙江为何还要从省级层面宣布全面取消落户限制?

尹稚:原因有两点:一是促进省内区域协调发展,先富带后富,以城带乡,走向共同富裕。这是一个就地、就近城镇化和人的全面现代化的过程。当下的城镇化趋势不仅有从乡到城的人口流动,城与城之间的人口流动也在迅速增加,从城返乡的人口流动也在出现,这是现代化的标志,也是趋势,反映出人的全面发展和人的现代化的本质。让更多的人在就业、居住和享受物质与文化生活方面拥有更多的自主选择可能,实现更大的可流动性,才能创造更充分的就业,享受更好的公共服务和获得人生不同阶段更好的生活质量,也才能让城与乡的优势实现更充分的融合和利益交换,催生出生产要素的统一市场。

二是中国是一个广域人口大国,但真正适宜人居并适宜城镇化集中发展的国土面积并不大,这也是为什么国家要制定印发《全国及各地区主体功能区规划》,并划定19个城市群作为城镇化集中发展地区的原因。浙江是其中一个重要的城镇化集中发展地区,也是长三角城市群的核心组成部分。省内还有若干都市圈在培育之中,其新业态的快速发展,内外循环中重要的节点和枢纽作用,对未来全国城镇化大格局的形成都十分重要。因此,浙江将会是一个中长期的人口净流入地区。

十年内在长三角普遍推广

《瞭望东方周刊》:除杭州市区外,浙江全省基本零门槛落户。政策一出,是否会出现落户高峰?浙江各地的公共服务是否能覆盖至常住人口?

尹稚:是否选择在城市落户,选择什么样的城市落户,这本质上是个人的自主意愿选择,也是个体和家庭利益平衡下的自愿行为。政府要解决的是“半城市化”问题,以及由此引发的社会不稳定、代际发展和阶层跨越阻断问题。要相信个人和家庭不会盲目地走“被城市化”的道路。

就全国而言,浙江的城乡收入差是比较小的,省内居民在城与城之间的流动会成为重点,而公共服务的均等化正在进一步缩小城与城的差别。公共服务均等化程度越高,择城流动的动力会越来越转向个人发展需求,催生多样化的个人成长路径。公共服务的均等化也会削弱城市体系的层级化特征,走向网络化的城市均衡发展。城市各有所长,居民各取所需,这是区域均衡发展的路径。

至于跨省区域差距所引发的移民是与稳定就业挂钩的,这也是落户的第一前提。是否出现落户高峰,取决于浙江的经济发展是否能形成稳定的就业高峰。有则顺其自然,没有则涌入的人口也不具备落户条件,会自行离开。在这个问题上,不要低估个体的智慧,只有高就业机会地区才有足够的吸引力。

基本公共服务覆盖全部常住人口,是一个尽力而为、量力而为,逐步渐进的过程。更好的产业发展,创造出更好的就业机会;更好的均等性,带来更好的流动性;催生更充分的就业,形成更好的地方财政提升机会,政府就有更好的公共财政投入能力去扩展基本公共服务——这是设计中的正向良性循环。这个循环中的任一环节出问题,渐进式的改革就会有波折。而无论何种改革都是有风险的,也不会是一路凯歌的。浙江方案是一个五年规划,有的目标是可预期达成的,有的目标是前沿探索的,但没有一个目标是能一蹴而就。

《瞭望东方周刊》:从推动省内农业转移人口市民化到影响整个长三角地区,浙江“落户”新政在长三角区域意味着什么?

尹稚:浙江是个常住人口超过6500万、城镇化率超过73%的省份。按人口普查数据,浙江省的户籍人口也在5800万以上。因此,浙江方案的最大受益者从数量上看是本省居民,作为共同富裕示范区最大或最直接的获益者也是本省居民。

建立全国统一的生产要素大市场(人力资源市场是其中之一)是有一个过程的。浙江方案提出先统一全省并试图影响长三角地区,推动跨省的经济圈、城市群统一市场的建立。随着全国的区域发展更加平衡,才有可能建立统一的劳动力(人力)资源市场。全国实现共同富裕则是一个更为长远的奋斗过程,五年时间先在省级尺度上有突破性进展已十分不易了。

浙江方案无疑会推进长三角区域的一体化进程,其率先垂范的做法,我预计十年内会在长三角地区得到普遍采纳和推广,至于全国推广,可能是2035年以后的事情。

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