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武汉:历史保护类更新单元规划编制与政策探索

2023-07-29 16:03 来源:自然资源部 作者:彭阳 王文静

武汉市一直高度重视城市更新工作,2004年启动中心城区“城中村”改造,是全国最早一批启动城中村改造的城市之一。进入新时期,武汉城市更新进入转型发展阶段,2019年即提出推动城市更新从“拆改留”向“留改拆并举,以保留保护为主”转变。在进入“留改拆”存量更新时代后,老城区成为武汉城市更新需求最为迫切的区域。武汉作为国家历史文化名城,老城区集聚了众多历史文化街区,既是城市文化、活力积淀最集中、最深厚的区域,同时也面临诸多更新难点。因此,以“留改”为主的历史保护类型更新单元,是武汉市城市更新单元规划编制和政策研究的重点。

一、以城市更新单元为抓手推进城市更新行动

1.城市更新活动要坚持规划统筹

武汉将城市更新纳入国土空间规划体系。“十四五”以来,为落实市委市政府“成片推进、单元更新”工作要求,将城市更新单元规划作为国土空间详细规划的一种单元类型,构建了“十四五城市更新专项规划+城市更新单元规划+城市更新年度计划”的规划层次。城市更新单元规划对上落实国土空间总体规划及城市更新专项规划要求,对下以问题为导向引导资源要素的合理利用。采取“市区联合”工作方式,划定首批中心城区32个重点城市更新单元,单元用地规模一般在1-3平方公里。

2.城市更新单元的划定突出功能和目标传导

近年来,武汉完成全域国土空间功能区体系研究,通过全覆盖的“功能区片—功能单元”传导落实国土空间总体规划战略目标,对不同功能类型的区片、单元实行差异化、精准化的功能、用途引导和管控。城市更新单元在划定上充分对接了国土空间功能区片、单元的范围、功能定位、产业导向等,在此基础上明确各城市更新单元的目标和任务要求。同时,结合城市更新专项规划的目标要求,对32个重点城市更新单元进行分类,形成“强功能、显特色、补民生”三类。

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武汉市中心城区首批重点城市更新单元示意图

3.城市更新单元规划编制突出共同缔造和落地实施

城市更新单元规划在编制过程中分为“城市更新单元评估与规划指引”及“城市更新单元实施方案”两个阶段。城市更新单元评估与规划指引由各区政府会同市自然资源和规划局组织编制,成果经由市级相关部门及专家审查后,作为城市更新单元实施方案编制的重要基础。城市更新单元实施方案则由更新单元实施主体组织编制,编制过程中一方面坚持“共同缔造”的理念,联合政府相关部门及单元内居民、企业参与实施方案编制;另一方面,基于市场需求和市场规律,精准匹配任务与资源、功能与产业,强化项目的可实施性。实施方案由区政府组织审查,并征求利害关系人意见后,上报市更新工作领导小组,如涉及控规修改,需按程序同步编制控规修改方案报批。

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武汉市城市更新单元规划编制流程示意图

二、历史保护类更新单元的规划编制探索

历史保护类更新单元在从“拆改留”向“留改拆”的转变中具有典型代表性。这类单元通常呈现人口密集且老龄化严重,人口疏散不易,建筑设施老旧,安全隐患多,服务能级不足且空间有限,保留建筑较多,可供集中成片新开发用地较少,建设活动受限,产权关系复杂等系列问题和困难。对此,武汉探索了“四个先行”的做法。

1.评估先行,尊重多样产权与多元主体

开展单元内人口、用地、产权、建筑、设施等详细调查,形成问题清单。深入挖掘街区历史文化要素,凸显特色。通过共同缔造,厘清多方主体诉求,形成需求清单。盘整形成低效用地、低效建筑、低效设施三类资源清单。同时,开展交通、市政设施、公服设施等承载力评估,明确单元内规模增量和各项更新任务,形成任务清单。

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城市更新单元资源评估图

2. 主体先行,实施主体早介入,保证规划可行性

由区政府明确更新单元实施主体,委托实施主体参与城市更新单元实施方案编制,并帮助实施主体掌握更新单元内各项基础信息,便于主体尽早对更新单元进行全面、精细的谋划与测算,并提前进行统筹招商、引入更新项目主体等工作。

3. 策划先行,激发主体动能,保证项目实施成效

更新单元实施主体在城市更新单元评估与指引的要求下,先期开展项目特色和功能产业策划。将更新单元内项目分为经营性、自平衡准公益、公益类三类项目,并基于收益能力将三类项目组合捆绑,在保障更新目标实现的同时加强城市更新单元实施方案的实施可行性。

4.运营方案先行,推动一二三级联动

将长期运营设计前置,纳入城市更新单元实施方案,对不同类型项目的盈利周期、盈利能力统筹考虑,开展土地收益、改造投入、税收回报等不同阶段的财务分析,统筹安排各类项目滚动实施,以基础设施改善、公共空间提升拉动准公益和经营性项目的持续升值。

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土地一二三级联动机制示意图

三、历史保护类更新单元的规划土地政策探索

近段时间,武汉针对历史保护类型的“留改”更新单元,以“三阳设计之都”为试点,积极探讨历史保护类土地储备项目的城市更新新政策、新路径。“三阳设计之都”位于汉口原德租界、一元路片历史文化街区,涉及不可移动文物、优秀历史建筑、历史保护建筑共70余处。该单元内,基础设施严重老化,改造需求迫切。在完成城市更新单元评估与规划指引和单元实施方案编制后,在推进实施过程中,由于收储成本高,成片保留建筑多,改造投入巨大、收益周期长,市场基本无拿地意愿,传统的“收储-整理-供应-建设”模式难以实现。为此,武汉拟以“三阳设计之都”为试点,探索开展“土地整理+房屋留改+历史文化保护挖掘+产业集聚培育”的“留改”不动产储备新模式。

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三阳设计之都更新局部效果图

1.探索将土地储备转变为不动产储备

以“留改”建筑为基础,深入挖掘和培育附着在不动产上的附加值,实现项目综合整体资产价值提升。

2. 探索将“留改”工作纳入储备机构拓展职能

建议对城市风貌特色集中的收储项目,由储备机构主导“留改”工作,并将土地储备机构转型为不动产储备机构。转型后,工作对象从土地扩充为以保留建筑为主体的房地不动产储备;工作内容向对“留改”区域开展改造提升、品牌打造、综合资产运营、以及不可移动文物、优秀历史建筑修缮保护等领域拓展。

3. 探索开展产业集聚和市场培育

规划用途采取弹性管控,灵活运用用地性质兼容政策,确定产业准入类型的正负面清单。探索储备机构自持产业进行集聚培育并开展运营,促进税收收入、土地收入、城市功能、城市风貌的整体提升。

4. 探索灵活多元的资产供应方式

在不动产储备运营培育、形成市场需求后,适时开展供应,对不可移动文物,移交政府指定的国有机构或平台;不可移动文物以外的保留建筑,最小供应单元不小于整栋建筑,优化交易程序,探索无形资产与有形资产一并交易。

四、思考与展望

以“留改”为主的存量更新,投资大、周期长、平衡难,需要持续释放政策红利,为规划引领、社会资本参与、土地一二三级联动提供保障。当前仍有很多问题有待进一步探讨,包括:如何完善对各级政府更新实施效果的考核管理机制,探索将提升综合资产价值纳入考核;如何拓宽资金保障渠道,建立一系列的资金保障工具箱、给与税收支持、金融支持;如何明确保留建筑的供应交易程序,做到简化程序,开展房地一体、无形资产的交易等。武汉市将持续探索历史保护类更新单元的规划土地政策,以期形成可推广的经验。

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