中国城市规划学会官方网站

您当前的位置: 中国城市规划网> 资讯 >深度报道 > 正文

超大特大城市将稳步推进城中村改造

2023-08-01 10:10 来源:中国城市报 作者:王楠 胡安华

日前,国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》(以下简称《意见》)。会议指出,在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

在城市发展进程中,城中村被视为时代发展留下的一个特殊印记,被视作改革开放后经济高速发展、城市快速扩张、人口快速城镇化等多种因素交融的产物。它是外来城市建设者的重要落脚点,却也因基础设施不完善、居住环境差、治安问题突出等,阻碍着城市发展的步伐。

城中村改造,一头连着民生保障,一头连着城市发展。而超大特大城市作为城市群、都市圈的核心,是稳增长、扩内需、促转型的重要落脚点,也是落实新发展理念的集中着力点。积极稳步推进超大特大城市城中村改造,无疑具有重要的示范引领作用。

近年来,不少城市加大城中村改造力度,提出明确目标。城中村现状如何?有没有可供借鉴的做法?新一轮城中村改造可能会遇到什么困难?中国城市报记者对此展开走访调查。

4.png

北京市丰台区太平桥村与远处丽泽商圈形成鲜明对比。王楠摄

直面发展遗留问题

长期以来,城中村因出租比例高、租金低廉、交通相对便利,颇受城市外来人口青睐,成为不少“北漂”“沪漂”“深漂”的聚集地。这些城中村不仅让无数外来人口站住了脚跟,更承载了许多年轻人的梦想。

中国城市报记者走访北京多个城中村了解到,作为快速城市化的遗留物,城中村内的公共服务并未完全覆盖,一些硬件基础设施已无法跟上城市发展的节奏。

一边是高楼林立的繁荣商圈,一边是巷道狭窄的连片老屋,在距离北京丽泽金融商务区不远的太平桥村,中国城市报记者记者深刻感受到,该城中村与周边繁华的景象格格不入,犹如时空分割后的两个世界。

北京城市学院科研部门党支部书记、首都城市环境建设研究基地副主任冀文彦告诉中国城市报记者,这一现象是农村土地集体所有和城市建成区土地国有的二元结构体制造成的,城市化模式也是重要的影响因素。

冀文彦关注城中村建设与发展多年,她表示,城中村在上世纪90年代就普遍存在于各大城市之中。过去的城市化进程中,经常出现“只征地不管人”的现象。所以,当土地成为建成区,人居环境和配套设施依然处于松散的农村状态。

“以丽泽商圈为例,改造前虽属农村地区,但该区域与城市中心区接壤,交通便利,人流量大。2008年,北京市为缩小南北差异,提升首都国际化大都市形象,着手对整个丽泽地区进行改造。改造过程中,动力主要来自政府和政策的支持。”冀文彦说,“但是,由于城中村改造体量大、实施周期长、资金需求量大,至今还有部分城中村区域处在改进或停留过程中。”

超大特大城市积极稳步实施城中村改造是重大的民生工程,不仅有助于改善城市居民居住条件,帮助破解“大城市病”,还有利于产业形态优化、城市文明提升,推动城市高质量发展。

然而,超大特大城市城中村改造具有一定特殊性,实施过程中要优先解决哪些问题?

冀文彦认为,要处理好“人、地、钱”三者之间的矛盾。首先要通过制度建设,让农民真正获得市民身份和认同感;其次要从机制上改变集体所有制,划归全民所有,避免利益割断和碎片化;最后要通过转制改变组织形式和经营方式,确保城中村居民的合法权益。

5.png

北京市朝阳区高碑店乡半壁店村通惠河畔水岸一条街美景。王楠摄

加大保障性住房建设力度

国务院常务会议指出,要坚持城市人民政府负主体责任,加强组织实施,科学编制改造规划计划,多渠道筹措改造资金,高效综合利用土地资源,统筹处理各方面利益诉求,并把城中村改造与保障性住房建设结合好。其中,“多渠道筹措改造资金”“城中村改造与保障性住房建设结合好”等内容引发广泛讨论。

原国家房改课题组组长、汇力基金管理有限公司董事长、中房集团理事长孟晓苏在接受中国城市报记者采访时表示,党中央、国务院高度重视人民的住房问题,尤其重视解决城市新市民、新家庭、年轻人的住房困难问题。

“推进超大特大城市城中村改造下的保障性住房建设,可以采用‘住房双轨制+租购并举’的房地产业新模式。”孟晓苏介绍,“住房双轨制是我们在房改初期提出的体制模式,既包含了住房市场体系,又囊括了住房保障体系。近几年中央明确要求完善住房保障体系,并提出‘租购并举’。这些举措助力新市民、青年家庭和低收入者升级住房消费,为商品房市场可持续发展创造了有利条件。此外,该模式还能扩大内需,进一步释放消费潜力、激活经济活力。”

2021年印发的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》就加快发展保障性租赁住房、促进解决好大城市住房突出问题提出意见。孟晓苏告诉中国城市报记者,在政策指导下,近年来保障房建设速度持续提升,但受制于城市土地资源稀缺等客观因素,保障房供给仍跟不上市场需求变化。

此前,有个别地区对保障房建设认识不到位,认为只有商品房才能够更好拉动区域经济。“其实,保障房和商品房一样,都能拉动建筑材料、家居家电等上下游产业链发展。”孟晓苏说。

“在目前稳增长、扩内需、促消费的经济形势下,国家提出新的指导意见,从供给侧和需求侧两端发力,政策精准到位。”孟晓苏认为,超大特大城市开展保障房建设,从何种角度看,城中村都具有先天的区位与资源优势。由于保障性住房的服务对象是新市民、青年家庭和低收入者,所以保障房的建设要考虑将保障房房价和租金维持在该群体能够承受的范围内。

搞好超大特大城市城中村改造下的保障房建设有助于盘活低效存量用地资源,更可形成示范效应。孟晓苏建议,除了超大特大城市,其他规模城市也应将城中村改造与保障房建设相结合。以此释放巨大需求,从根本上改变农民的家庭财富构成,缩小城乡居民财富差距,逐步消除二元结构现象。

6.png

日前,位于广东省东莞市中心城区的火炼树旧改项目用地正式摘牌,其中拆除面积超27万平方米。这个身处“城市之心”的城中村,迈出升级改造的关键一步。人民视觉

多模式筹措资金

接受中国城市报记者采访的专家均表示,资金筹措是城中村改造首批要解决的难点。由于资金投入大、盈利空间有限,过去多以国有企业参与为主。

“在市场相对低迷的情况下,让地方财政拿出足够资金推动城中村改造很难实现。”孟晓苏谈到城中村改造资金来源问题时建议,应由国企或城投主导,从源头上降低改造成本、提升统筹力度,同时引进REITs(不动产投资信托基金)等创新模式,鼓励民间资本介入,“因为REITs这种金融工具追求的是长期收益,包括租金收入、房产增值与股市溢价,对于民间资本来说,等于持有了安全可靠的不动产资产与长期收益。”

中国城市报记者注意到,多地正加速城中村改造,并在资金筹措上下足了功夫。

今年年初,广东省广州市明确2023年计划推进127个城中村改造项目,预计完成固定资产投资983亿元,占全年城市更新固定资产投资目标的49%。

上海市努力下好金融支持这盘棋。今年7月,上海市最大规模的城市更新项目——青浦区凤溪社区“城中村”改造项目成功组建银团。本次银团由曾参与过三林楔形绿地“城中村”改造、大华老集镇“城中村”改造的农业银行上海市分行牵头代理,涉及总金额达220亿元,为项目开发方中交城市投资控股有限公司提供充足的资金保障。

外来人口多、人员流动性大的深圳是典型的移民城市,其城中村体量处于全国前列。去年,深圳市规划和自然资源局、发展和改革委员会印发的《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》提出,规划期内完成城市更新和土地整备固定资产投资总额不少于1万亿元。

“在这万亿元规模的投资下,加大住房保障力度是重中之重,而城中村改造更是关键所在。”中国投资协会新基建投资专业委员会副会长王学德在接受中国城市报记者采访时说,“超大特大城市城中村改造,‘改’是方式,‘造’是目的。要提升城市发展潜在竞争力,就要营造更适宜人们生活的居住环境,这样才能筑巢引凤、留住人才。”

王学德建议,央企国企牵头之余,各类金融机构也要积极发力。尤其是大型房地产企业和传统民生领域龙头企业,要从此轮城中村改造中抓住机遇,在相关领域找到发力点和盈利点。

遵循“一村一策”

过往的城中村改造实践,不乏经典案例。北京市朝阳区高碑店乡半壁店村离CBD金融商务区仅一河一路之隔。中国城市报记者走访了解到,这座曾经“老破旧”的城中村,如今不仅打造出了旅游胜地通惠河风情水岸一条街,还形成了规划统一、风貌独特的文创园、住宅区和商业街。

“2011年,半壁店村争取到新农村建设的利好政策后,开始着手产业布局和产业结构优化,从村域发展现状及特点出发实施‘腾笼换鸟’战略。”半壁店村党总支书记马乃军向中国城市报记者介绍,“半壁店村党总支围绕党建引领、产业发展、文化建设、生态文明建设和社会治理等5方面,探索形成一批创新工作法,并积极运用到新时代美丽乡村建设具体实践中,从而实现了城中村美丽蝶变。”

广东省一直高度重视城中村改造和治理,推动各市因地制宜、积极探索,产生了一系列典型案例,城中村改造成效显著。

据广东省人民政府发展研究中心2023年6月公开的成果摘要,广州是“三旧”改造的先行城市之一,在城中村改造上积累了有益经验。其中,天河区猎德村是广州第一个引入开发商进行改造的城中村,采用了“以政府为主导、村集体为实施主体”的改造模式。

中国城市报记者曾多次走访毗邻广州CBD珠江新城的猎德村,联排而建的高楼大厦、整洁明朗的城市街道、碧波荡漾的清澈河水、随风摆动的婀娜杨柳、青砖灰瓦的文化古建……城中村已然成为城中景。

如今,猎德村已从曾经的广州市天河区最穷的城中村,蜕变为名副其实的“富豪村”,其城中村改造的“猎德模式”也被借鉴采用。但从部分借鉴实践来看,“猎德模式”在其他地方出现了“水土不服”的情况,改造效果并不理想,如新办公大楼入住率低、难以吸引人才与资金等。

广东省体制改革研究会执行会长彭澎在接受中国城市报记者采访时表示,“猎德模式”很难复制。猎德村改造成功有两层原因,一是紧挨CBD珠江新城,有良好的金融软硬件配套设施;二是猎德村改造时正值2010年亚运会举办前期,广州市政府在此过程中投入了大量人力物力。

“如今的广州市有200多个城中村,但CBD珠江新城并非哪里都有。广州市很早就提出过城中村改造要遵循‘一村一策’,照抄‘猎德模式’无意义。”彭澎说。

彭澎建议,城中村改造谨防改成千篇一律的“高楼大厦模版”。若是配套跟不上,就会导致房屋空置率居高,带来极大风险。尤其是在经济复苏的背景下,房地产仍然处于下行周期、电商冲击、大量平价创意园冲击等复杂环境中,切不可跟风。

古建遗迹也应得到保护

中国城市报记者走访广州多处改造后的城中村发现,许多历史文化遗迹和宗祠文化古迹被保留了下来,与现代化建筑设施融合后散发出了不一样的岭南韵味,吸引了众多游客驻足留影。

在彭澎看来,城中村改造不是简单的拆迁,不应搞“一刀切”。保护好城中村内的祠堂等古建筑,应坚持修旧如旧、保持原貌的原则,可通过平移技术等多种手段实现。只要不是整体拆迁,滚动改造、部分改造、微改造都应得到支持。

对于广州城中村改造过程中坚持古迹保护这一做法,广州民俗文化研究所所长饶原生认为,广东人血液中融入了对传统民俗和宗祠文化的重视。

饶原生告诉中国城市报记者,作为土生土长的广州人,他很早就发现了一个非常有意思的现象,即广州的城市发展建立在村之上。许多街道社区都以“村”命名,如猎德村、文冲村、石牌村、杨箕村、共和村、冼村、潭村等。随着城中村改造的不断推进,这些村所在地都成为广州最繁华、最漂亮的地方。有些村经过改造后,还融入到广州新中轴线地标花城广场整体风貌中。

“改造后的城中村之所以成为广州的城市会客厅,除了良好的地理区位和强劲的经济动能外,政府对当地的历史文化资源作保护性开发也是重要原因之一。”饶原生说,“在广州的城市建设史中,上到文化遗产中的遗址遗迹,下到城中村的牌坊、祠堂以及书院等,大部分都被很好地保存了下来。”

有长达10年城中村改造史的历史文化名城西安,在其城中村改造历程中同样重视历史文化保护。

2021年,《西安市城市更新办法》印发,其中提到市资源规划行政主管部门应当会同市城中村(棚户区)改造事务中心,组织发改、住建、文物等部门,以及区县人民政府、开发区管理委员会,编制本市城市更新专项规划。为彰显信心与决心,西安市城市更新工作领导小组办公室被设立在市城中村(棚户区)改造事务中心内。

今年年初,西安各区发布2023年重点工作计划。其中,对雁塔区沙井村、徐家庄、吉祥村、罗家寨村、郝家村和西八里村等6个城中村作出的新规划,受到当地市民关注。

西安市民王文泉告诉中国城市报记者,受到广泛关注的主要原因是这几个城中村都有着丰富的历史文化资源。比如,西安市名气最大的城中村吉祥村一直有“小香港”之称。在本地人看来,吉祥村获得这一称号的原因除了经济繁荣之外,也因其同香港一样,城市里的市井文脉被很好地保留了下来。

除了政府,群众的文物保护意识也越来越强烈。

上世纪70年代末,北京市崇文门至东便门一段的城墙旁加盖了许多小房和棚屋。该区域不但出现城墙遗址被破坏的现象,还一度是“脏乱差”的典型。此后,在政府、民间人士的号召下,群众将当年拆走的城砖捐了出来,对修复明城墙遗址公园,改变当地城市风貌起到了至关重要的推动作用。

在饶原生看来,这不仅彰显了政府和群众的责任担当意识,也是一座城市文化自信的具体体现。

相关新闻

学会声音

更多

规划动态

更多

规划会客厅

更多

有温度的社区与住房