发达国家的城市治理范式

日本：没有最好，只有更好

日本城市管理的突出特点体现在注重长远规划，广泛调动社会力量参与城市管理。以东京为例，具体表现在以下四个方面。

一是东京在城市管理基础建设上有长远规划，舍得大投入。比如近年东京历时七年，耗资3500亿日元建成总长度为16公里的“共同沟”，这是世界上规模最大的、充分利用地下空间将各种基础设施融为一体的建设项目。“共同沟”是一条距地下10米、宽19米、高5米的地下管道井，把上水管、中水管、下水管、煤气管、电力缆、通讯电缆、通讯光缆、空调冷热管、垃圾收集管等九种基础设施合理分布其中，避免了乱拉线、乱挖路的现象，方便了管道检修，使城市功能更加完善。“共同沟”里，中水管是将污水处理后再进行回用，有效地节约了水资源。空调冷热管分别提供7℃至15℃和50℃至80℃的水，使制冷、制热实现了区域化。垃圾收集管采取吸尘式，以每小时90至100公里的速度将各种垃圾通过管道送到垃圾处理厂。为了防止地震对“共同沟”的破坏，采用了先进的管道变型调节技术和橡胶防震系统。对新的城市规划区域来说，“共同沟”已成为现代都市基础设施建设的理想模式，同时又为科学管理城市提供了良好的基础。

二是建立环境影响评估制度，尽量降低城市建设、运行对环境的影响。东京的环境影响评估制度在城市发展进程中发挥着重要作用。任何大型城市建设项目，在实施阶段必须对项目建设以及项目建成后对环境的影响进行评估，并建议采取相应措施最大限度地减少对环境的负面影响，对评估结果进行公示，听取居民及相关地方政府对评估结果的意见。该制度于1981年实施，2002年进行了修改，从大型建设项目规划阶段开始进行环境影响评估，不局限于过去项目执行阶段，而且项目开发者在项目建设完工后还必须有相应环保措施。为保证该评估体系的效率，负责项目审批的权力部门对评估结果十分重视，并设立专门的环境评估委员会，负责对环境影响评估执行情况进行监督。该制度对东京都生态环境的保护和城市的可持续发展发挥了重要作用。

三是充分调动政府以外的社会力量，完善城市管理的参与和监督机制。东京政府在城市运行环境管理的各个领域和环节都十分重视各种社会力量的积极参与。如在垃圾管理中，制定颁布了“促进循环型社会建设基本条例”，从源头上强化市民和各类社会组织的责任。不但市民必须在日常生活中履行环保责任，减少不必要的生活垃圾；企事业单位也必须履行“生产者扩展责任”，即将解决垃圾问题延伸到产品生产制造阶段，在产品设计和制造过程中强化环保概念，使产品使用后更方便回收利用，减少垃圾量。在城市绿地及公共园林的维护上，很大程度依赖于民间志愿者。政府建立了针对个人和机构的绿地维护志愿者注册系统，统一对有志于参加城市绿地维护志愿行动的个人和团体提供指导和管理，并推行统一的培训计划。此外，在环境影响评估体系中，政府设立市民反馈意见提交程序，规定有必要时举办听证会，讨论市民对具体项目环境评估的建议。很多城市环境建设领域都建立了信息公示、意见表达、监督反馈等机制，很好地发挥了非政府力量在城市管理中的作用。

四是管理体制不断向扁平化发展。东京自1979年以来开展了五次行政改革，改革的主要特点就是不断科学规划机构设置和职能划分，总的趋势则是：机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化。其目前实行都、区两级政府管理体制。东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于城市管理问题的解决，具有重要的参考价值。在东京的区体制中，有区议会。区议会制定与本区城市管理有关的法规。其制定的法规针对性强，容易实施，效果较好。