发达国家城市规划管理的经验

（六）引导与协调：规划中灵活的一面

一个较为完善的规划，在一定时期内有其相对的稳定性和法律保护性，但是随着社会的发展以及社会、环境、经济等多因素的要求，有时也表现出灵活性，即规划的不变是相对的，变化是绝对的，何时不变何时可变是规划部门要研究和把握的。英国在引导与协调规划方面做得很好，如在一城市规划的绿化带内搞开发的现象，就是地方政府为促进当地经济发展、增加就业岗位而作出的规划调整，这种调整在总体上是以有利于社会发展为原则的。又如有的规划调整需要开发商出钱或出力，为城市市民、地方政府解决实际问题，减轻政府负担。当然所有的规划引导与协调都需要得到规划部门和地方议会的同意。

（七）注意过程

注意过程也是英国规划的特点。英国的规划（如地方规划）均由地方政府规划部门自行编制，地方规划内容是全面而详细的（如卡迪夫1997年地方规划），内容涉及从宏观政策直至地块规划要求等。这种规划并没有三年、五年或十年规划目标的概念，而是一年一稿，每年都要根据社会经济发展的不同情况而作出相应的修改。因此说英国的规划更注重规划和实施过程，而不是所谓的终极目标去硬性执行规划。

（八）公众参与的渗透

英国的城市规划体系中，很强调“公众参与”。公众参与规划的行为渗入规划工作的每一主要工作环节，是一项必不可少的工作内容。公众参与规划的行为主要在两个工作环节中。第一，结构规划的形成阶段的公众参与，指调查研究、编制规划说明书、绘制图表、各机构之间的讨论商议、提交公众讨论等。立法规定，郡议会必须留出六周的时间，提交给当地有关部门和个人进行评价，规划草案经公众评价之后，应根据公众的意见作出适当的修改。参与评价的包括各区的规划局、地方社区组织、群众团体等。第二，中央环境事务大臣审核批复结构规模是否和国家或地区的政策相冲突，结构规划是否与周围地区的开发相矛盾，或结构规划本身是否有无法解决的矛盾。在一些城市中认定专门的机构和场所供所有市民对城市任何建设（或建筑）提意见，比如在农村，“乡村规模”公布前将规划方案放在村中的酒吧一周时间，供村民提意见。总之，英国城市规划的公众参与是实实在在地体现在整个规划的各个环节，使规划结果真正代表广大市民的意愿。

（九）强调“保护”

这也是英国规划的重要原则。英国的发展历史虽非久远，但在进入后工业社会的今天，规划指导思想却表现出一种后现代的规划保护意识。每个城市都注重强调并突出自己的特色。在大部分的城市里很少能见到高楼大厦，英国早已不提倡盖高层建筑。在英国见到更多的是各具特色和历史传统的步行街区、商业区和社区，特别是在城市的中心区，除新城外，多数都是采取了强调与原有建筑、建成环境相协调相融合的处理方式。不管在城市还是在乡村、有历史价值的建筑均被登记注册并受到有效的保护。被注册的保护建筑无论产权归属何人，都无权拆除或改造。对于有历史价值的建筑，英国采取以下两种形式进行保护。一是原样保存或恢复原样，如建筑保留作为博物馆或展览馆；二是保留原样改变功能，即赋予保护建筑新的使用功能和新的生命。这种做法使建筑外表是旧的而内部空间则是新的、现代化的。从保护层次上有历史城镇、保护区域、群体注册建筑、个体注册建筑以及街道艺术品。就规划而言，不仅强调个体建筑的保护，而且强调整个建筑环境、一个历史空间或地区的保护以及相互关系的协调，总之，保护成为规划中不容忽视的主题。

美国规划的制度和发展

（一）规划制度的形成

美国的宪法强调个人权利和私有财产的不可侵犯性。因此，19世纪之前的美国城市发展是在缺少规划和公共控制的状况下进行的，由此导致城市发展过程中出现了诸如拥挤、不卫生、丑陋和灾害等城市问题。这些问题促进了一系列的改革运动的形成，如卫生改革、保证城市开放空间运动、住房改革运动等，形成了许多影响至今的规划制度。

美国是一个联邦制的国家，在建国之前先有了13个州（state），美国的宪法在本质上是州与州之间的契约。尽管它确立了联邦政府和州政府的权力范围，但它对州与州以下的各级政府之间的权力分配却未予涉及。因此，州政府以下的各级政府都是由州来创制的。在美国，州与州之间在立法方面有着巨大的差别。在许多州的法律中只允许地方政府从事特定的规划行为，在其他的州中则要求社区履行相当全面的规划行为。各个州的立法机构基本上都颁布了州政府与规划实践和内容相关的目标。而州的授权法往往确定了地方政府在规划方面的功能。

（二）规划组织设置的通用形式

美国城市规划系统的最显著特征体现在两个方面：一是在政府体制架构上，城市规划基本上是由州和自治市负责，不构成国家城市规划的概念；二是国家不具有统一的城市规划法规，因此城市规划的行政体系和运动体系在各个州均有所不同，甚至在一个州之内的各个自治市也各不相同。美国城市的各项法规均建立在州的授权法的基础之上。这些州的法律通常都规定了地方机构的构成和职责等方面的内容，也包括了关于总体规划和相应的规划条例与地图的编制和审批、区划调整和修正以及其他有关控制、具体许可的审批等执行过程的安排。在各个城市中，立法机构是城市发展和建设的最终决策者。

一般而言，城市管理机构的组织形式有多种形式，如：议会—市长制、委员会制和议会—行政官制等。但就具体的城市而言，各类与城市规划相关的机构有着确定的地位，从事着确定的工作。

（三）发展规划编制的层级架构

美国各个城市的发展规划并不一致。绝大部分城市都有区划法规作为开发控制的依据，但编制综合规划并不是每个地方政府的法定职能，尽管综合规划在城市发展过程中担当着重要的作用，联邦政府对地方发展的资助计划都要求有综合规划作为依据，地方政府的建设计划和开发控制也都以综合规划为依据。区划作为开发控制的最主要方式，具有确定和透明的特征，适用于通则式开发控制。场址规划审查、设计审查和地标控制等方式则是对于城市中具有重要和特殊意义的地区进行更为特定和详尽的个案控制。

在美国，涉及州、地区和地方事务的规划都由州和城市、县进行颁布和实施，联邦政府通常是被排除在地方事务之外的。因此，城市和区域的规划和实施由地方政府作出决定而无需州和国家机构进行复审。各个州的规划审批过程是不同的，尽管有些城市为了更好地实施规划，会由立法机构对综合规划进行审批并由市长签署对规划的批准，但在大多数的州，综合规划是不必经立法机构审批的，而是由规划委员会来承担这一职能。

（四）规划发展关注的重点领域

一是开发控制。在美国各地，现在有大量而广泛的详细规定决定着开发控制的过程。就总体而言，联邦政府在开发控制方面的作用是间接的，主要的控制机制是由地方政府执行的。但开发控制的范围自上世纪70年代以来变得越来越广泛，而且也越来越复杂，审批的权限也开始相对集中。如新泽西州的《州建设管理程序导则》就详细列出了至少38项必须经州审批的内容。对于一些特定的项目还需要由联邦政府进行审批，如有可能影响到湿地等环境敏感地区的项目等。这些控制往往强调的是具体的环境方面的内容，并对规划系统的开发控制也带来了重要的影响。

在发展控制方面，区划是地方政府影响土地开发的最主要手段。地方政策制定和执行区划规则的权力主要源自于政府的行政权力。区划法规确定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑类型及开发强度。在区划法规批准后，所有的建设都必须按照其所规定的内容而实施，对于与区划法规相符的开发案的审批无需举行公共听证会（除非区划条例中有特别规定）。

二是土地细分。这是一种对土地地块划分的法律过程，主要是将大的地块划分成尺寸较小的建设地块，以满足地块产权转让的需要。在美国，这个过程通常得到了非常细致的控制。在建设地块可以出售之前，或者土地的所有者在对地面设施进行改进之前，必须先获得市政当局对地产权的土地范围批准。根据相应的法规，在地产权的地图上至少要标示出街道、地块的边界和公共设施的通行权。土地细分的要求通常还会规定地产开发者必须向社区贡献出一定量的土地（或者为替代这种贡献而需支付的款项）以作为社区建设学校、娱乐设施或社区设施所需。土地细分控制也考虑其他基础设施的可供应范围，比如给水和排水、消防设施的可获得性以及诸如公园、学校、路灯等的服务设施的供应范围等。

三是场址规划审查。通常用来保证区划条例中的各项标准在重要的开发项目中得到贯彻。需要进行场址规划审查的项目在各个城市是不同的，一般由地方政府决定。在新泽西州中部的西温索尔市，除了联立式独户住宅及其附属设施的建设以外的所有开发都需经过场址规划审查。而位于同一个州、执行同一部州授权法的泽西市则只审查较少的项目，在该市中，只审查10户以上的住宅建筑或基地面积在10000平方英尺以上（通常限于密集的建成区）或者扩建面积在原有建筑面积50%以上的建设项目。在有的城市，场址规划审查是作为获得建设许可过程中的一个组成部分，因此其主要内容也就更多涉及建设工程标准的审批。

四是地标控制和设计审查过程，这是两类相关的可归纳为美学方面的控制。一类是通过保存历史建筑本身和保证在历史地区的新开发在规模和设计上与这些地区的特征相和谐的两种方式，并通过管理这些指定建筑物作为财产的转让和转换过程，而达到对建筑遗产的保护。另一类是在一些城市中除了有标准的建设法典之外，还要经过独立的设计审查过程。