EOD推进生态修复与生态产品价值实现

导读

作为2022/2023中国城市规划年会备受关注和规模盛大的专题会议之一，“两山引领国土空间生态修复”于9月25日上午在武汉市国际博览中心二层学术会议厅召开。中国生态环境部环境规划院生态保护修复规划研究所副所长、研究员许开鹏应邀作了题为《EOD推进生态修复与生态产品价值实现》的精彩主旨报告。

许开鹏  生态环境部环境规划院生态保护修复规划研究所副所长、研究员

许开鹏研究员认为：EOD模式是实现两山转化的重要模式和途径，可以解决当前生态产品转换机制不健全和生态环境治理的公益性特征面临的投融资难等问题。EOD模式有效解决了生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”的问题，作为生态产品价值实现市场化路径的重要组成部分，是实现生态修复与产业开发相融合、建立经济社会发展与生态环境治理平衡点的关键。

01  EOD模式的背景与意义

中国生态保护修复成就举世瞩目，但仍面临着一系列如整体水平低、稳定性不高、局部压力大等问题，今后一段时期生态修复的任务也很艰巨。国家在十三五生态保护规划里提出了探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式。2021年4月，生态环境部、国家发改委、国开行三部门联合印发《关于推荐生态环境导向开发模式试点项目》的通知，分两批展开项目试点工作。

EOD项目应坚持保护优先、绿色发展，注重生态环境保护和自然资本增值，厚植生态产品价值。具体推进过程中，政府主导市场运作，成立EOD项目公司进行整体运作，同时进行环境治理和关联产业开发，实现社会经济效益和生态效益的统一。项目实施流程包括规划、策划、立项入库、资金筹措等环节，最终推介到金融机构进行招标采购和落地实施。

02  EOD项目组织实施要义

EOD模式是以生态文明建设为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，创新性的项目组织实施方式。核心要点就是融合、一体化和反哺，融合就是推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合，肥瘦搭配。一体化就是一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目的投入要素一体化推进，建设运营一体化实施。反哺就是在项目边界范围内力争实现项目整体受益于成本平衡，减少政府资金投入。

· EOD项目基本要求

EOD项目组织要求

（一）入库项目申报主体应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门等。

（二）项目融资主体应为市场化企业，且其环保信用评价不是最低等级。

（三）应明确项目实施模式。EOD项目要确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施。

EOD项目内容要求

项目内容上要求为两级项目，分别为市级项目与县级项目，其中市级项目不超过50亿，县级项目不超过30亿；开发边界需要比较清晰，环境治理要充分融合，子项目也不能超过5个。项目的收益上涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益，能实现项目整体收益与成本平衡。不增加地方政府隐性债务；环境目标是生态环境质量的改善目标必须要明确，必须有非常明确的环境质量改善的目标，对空气质量、水、矿山修复的面积与地下水等必须有量化的指标。同时产业项目要符合相关的投融资政策，包括用地、资金、产业政策等。

EOD模式坚持保护优先，绿色发展的理念。坚持生态环境保护、增值自然资本、厚植生态产品价值。彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，坚持生态环境保护，构建生态经济体系，将生态优势转化为发展优势。

运用EOD推动生态产品开发经营，要做到因地制宜、合理开发。发展生态环境关联度高、经济发展带动力强的产业项目，推动建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制，实现生态环境治理与产业经济发展的充分融合。产业开发类项目包括生态旅游、生态农业、循环经济、资源循环利用、乡村振兴、产业园区的综合开发以及生产资源效益等。

EOD模式系统推进坚持政府主导、市场运作。运用EOD推动生态产品价值高效转化，培育区域产业，注重发挥政府在制度设计、特许经营、 经济补偿、绩效考核和营造氛围等方面的主导作用，充分发挥市场配置资源的决定性作用，激发市场主体活力，在发展产业过程中提高保护治理与开发经营效率。

整个EOD项目实施的主体，无论是政府，还是社会资本，整体经验是成立一个EOD项目公司来进行整体的运作，在项目里一方面进行环境治理，一方面进行关联产业的开发。其提供的收益包括几个方面：一方面是社会经济效益，提供了生态产品，环境得到了改善；另一方面由经济效益和社会效益提供了经济的增长，对经济有很大的促进作用。

·EOD模式下两山转化路径

现阶段社会最关心的问题通过何种模式来解决资金的来源？其实最终的落实点还是以金融机构为主，通过EOD新模式也就是生态环境保护与关联产业开发组合实施，保证项目实际运作表现突出，从而吸引资本投入。整个项目实施完成后，整合项目的效益关联性的分析，包括生态环境带来的保值增值效益，包括产业发展后对生态产品价值实现、生态保护的促进作用。最终完成EOD模式下的生态产品实施落地与生态产品价值实现创新。

· EOD项目运作流程及材料准备

EOD项目运作流程及材料准备包括规划/策划、项目立项/入库、资金筹措、招采/招商以及试点示范信息化管理。在实际项目运作的过程中通过获得部分信息渠道以后，可向地方政府推荐EOD项目的设计包装。后续进行项目立项后，将相应的项目进行整合，进行EOD方案的设计。其中也包括投融资方案设计一并入库，最终推介到金融公司筹措资金，进行招标采购完成项目落地实施。

· 建立EOD项目常态化管理机制

EOD项目前期由地方相关企业或政府职能部门进行策划，通过生态环境官网申报，由省级论证后论证再到生态环境部进行汇总。然后向金融机构进行推介，入库的项目向各个开发银行，如国开行、农开行等。并通过工程信息平台可以及时了解项目信息情况，方便与项目相关方进行联系。

03 结合具体案例介绍EOD项目实施过程

案例为某县城南部地区两个乡镇，面积约135.2平方公里。周边环境依山傍水，南部地区主要为矿山资源开发产业，是整个区域的产业中心。城镇的副中心区主要定位为生态农业和生态文化以及矿山资源开发，存在历史遗留矿山、矿坑。

整个项目的总体布局，主要以历史遗留矿山修复与治理为主。以解决突出环境问题为切入点，统筹“山水共治”，让山更绿、水更清，打造城市“后花园”和“生态绿肺”。紧密结合县域“生态强县、科教强县、文化强县”的发展战略，推进乡村“农文体”产业深度融合发展，打造省市级乡村振兴融合发展样板区，助力新时代“强富和美”新嘉祥建设。

通过分析项目布局，现状范围内包括汉文化遗址、军事博物馆都等，可以得出汉文化在区域内有强的传统氛围，虽然目前开发程度较低，但具有较大开发潜力。其次是矿山开采后遗留矿坑长年累月积水较多，可依托这些积水建设水上乐园，发展水上、冰雪运动产业，连带另外的区域可以作为冰雪运动场地。从这两个项目分析可以看到整个废弃矿山和水环境治理，为产业发展提供了优美的生态环境和土地开发的空间，同时这些产业开发的收益也反哺了进行生态修复的资金需求。通过矿山整治修复减少扬尘，空气质量得到提高。通过生态修复综合整治清洁水源，水环境质量得到了改善，为多个产业发展提供良好的生态环境。同时废弃矿山治理后地形条件进一步平缓，为耕地优化提供了场地空间。

该项目的规划以及产业政策也是符合相关要求的。用地保障上除了项目本身新增耕地，新增产业用地及其后续的建设用地都符合相关规划要求。其中最重要的三个项目，建设用地要符合正在编织的国土空间规划，生态环境效益、固土固沙都满足刚性指标的要求。社会效益更是不言而喻，产业完整后对整个居民收入、改善区域环境都有着正向效应。值得关注的是文化效益方面，推广并发展了当地传统的石雕文化。在项目组织实施中建立社会投资多元化的资金保障模式等。

综上所述，面对当前我们生态修复历史欠帐较多，生态环境导向开发模式是实现生态修复和产业开发向融合、建立经济社会发展平衡治理的关键点。EOD模式通过因地制宜合理开发的融合方式，政府主导的推进模式，以某县矿山生态修复与乡村振兴产业为例，从筛选识别关联产业、建立项目内部反哺机制、统筹协调项目立项实施、明确社会资本参与方式等角度剖析EOD项目实施要义，为进一步推进EOD模式下的项目实现提供一些借鉴。

供稿单位：武汉设计咨询集团有限公司