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陈为邦:关于城市更新的探讨

2015-10-08 16:15 来源:中国城市规划网

编者按:

2015年9月19-21日,“2015中国城市规划年会”在贵州贵阳会展中心召开,本届年会主题为“新常态:传承与变革”。由东南大学建筑学院、深圳市城市规划设计研究院有限公司联合承办的“城市更新与功能提升”自由论坛七,在贵阳国际生态会议中心二层会议室1举办,多位专家学者与规划师就城市更新实施、公众参与等热点问题进行了交流。

以下为学会顾问,原建设部总规划师陈为邦的发言整理。

中国城市规划学会顾问,原建设部总规划师

城市更新是非常重要的题目,需要认真研究。

1、城市发展转型,是国家经济发展转型的反映和需要。

国家经济发展进入了“新常态”。发展基调和方向是稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险。

城市是国家和地区的经济中心。国家经济发展转型必然要求城市发展相应转型。中央城镇化工作会议对我国城市发展提出了新的要求,主要有:调整城市用地结构,减少工业用地,适当增加生活用地,特别是居住用地;提高城镇建设用地集约化程度;加强生态环境建设;传承文化,发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇等等。对城市规划提出了明确要求:“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界,优化空间结构的规划”。

新时期我国城市发展非常重要的一个特点就是,城市逐步转变发展方式,不再一味向外扩展,而是转向调整内部结构,注重内部更新,提高城市的质量和承载能力。

2、城市规划发展中,城市更新是非常重要的任务

“城市可生而不可造”。城市发展有其客观规律,是非常复杂的综合过程。新区发展和老城更新从来就是同时存在的现象。随着国家要求经济发展的转型,对于城市更新的要求日益增强。一个时期以来,由于城市向外扩展速度太快、规模太大。(其主要原因是传统经济发展模式仍然力量强大以及城市“土地财政”的疯狂等。)国家资源环境和经济已经承受不了,现在不能不控制了,不能不加快转变发展模式了,这样,城市发展开始进入新时期。所以,对于城市更新需要非常重视,要认识其重要性、战略性和迫切性。当然,国家经济发展模式的转变需要一个时期,未来新的建设仍然有相当的规模在城市发生,城市新的建设活动仍然不会少,城市发展阶段不能截然划分,城市发展模式的变化不可能“一刀切”,也不能“一刀切”。由于经济发展转型需要过程,这就给城市发展转型一个时间差,城市规划应当紧紧抓住这个时间差,努力改进工作,适应形势发展。由于全国各地的经济社会发展条件很不同,城市更新在各地的发展将是不平衡的。沿海地区城市可能发展快一些,内地城市发展可能慢一些。深圳已经积累了相当的经验,刚才深圳的几个发言就非常好。他们为全国城市探索了道路。上海对工业区、居住区的更新早有政策。今年5月,上海市政府出台了《城市更新实施办法》。他们的经验值得大家学习参考。

3、城市更新需要认真体现市场规律

城市更新也是一个非常复杂的综合过程。市场因素起着越来越重要的作用,体现为产权单位之间以及产权单位和政府之间的不断的博弈,体现为市场、开发商、产权人、公众、政府之间经济关系的不断出现和不断解决的过程。更新规划的编制和实施,首先需要认识并处理好经济关系,处理好房地产产权关系成为更新规划的前提性工作。如果对于市场和产权问题缺乏足够的认识,规划将面临许多困难。无论是对工业区、居住区、还是对城中村的更新,工作一开始,就面临产权关系问题。所以,城市规划必须在经济政策、在产权方面加强工作,才能适应新形势。历史文化建筑保护,也离不开解决产权关系。比如汕头市老城区有个历史文化保护地段,有许多历史文化保护建筑,规模不小,很有价值,可建筑质量不行了,保护困难,但长期又不能动,因为产权关系复杂难以处理。去年我去看了,他们正在研究行动。当然,政策上首先必须尊重产权人的合法权益,政策措施需要合理可行。从全国看,我国城市的历史文化建筑保护可能都需要研究经济政策。如果离开了经济政策,许多保护问题可能不好解决。 

4、城市更新必须体现公共政策

在市场经济条件下,城市规划是国家对于城市发展进行调控的重要手段,特别是对房地产市场进行调控的重要手段。这一点现在尤其需要重申。城市规划在城市更新过程中,需要处理好政府和市场的关系,这是一个根本性的大方向。城市更新既要发挥市场的积极作用,处理好有关经济关系产权关系,更必须体现城市规划的公共政策属性,保证城市的公共利益,全面体系国家政策的要求,守住底线,避免和克服市场的某些弊端和负能量。

讲公共政策的体现,首先是城市安全。现在,城市公共安全成为全社会非常关心的大问题。天津812事件后,吴良镛先生电话上给我说了两点:一、他很难过,国家损失太大;二、研究一下和我们城市规划有什么关系没有。先生九十高寿,如此忧国忧民,实令人感动不已。城市公共安全是城市公共政策的基础。安全问题包括战争。现在世界上不太平,天下不太平。城市发展需要考虑各个方面的长远问题,包括战争。城市更新需要提高土地利用效率,但是,又不能盲目增加建筑密度,需要设置防护隔离带的不能因为节约土地就不实施,而必须尽快设置起来。威胁城市安全的项目,不仅不能再安排在市区和人口密集地区,现有的也需要有计划地迁出。老城区缺乏公共设施的状况是普遍问题,城市更新需要逐步解决这个问题。公共产品的建设,包括保障房、公共交通和公共空间,城市防灾设施建设等等,如果没有城市政府统筹安排,积极推进,就没法实现。这些事情市场不会去管,政府必须作为。城市规划必须为政府提供规划保障,通过城市更新逐步实施,逐步解决。总之,城市更新需要重视经济效益,但是,绝不能以经济效益为唯一目标,而必须促进经济社会和生态文明协调发展,努力达到多元目标的需求,并且协调他们之间的关系。

5、要有艰苦工作的准备

城市更新需要城市规划深入调查研究,站在国家和城市的立场,对地段内各产权单位的诉求进行深入细致的分析研究,去进行调整、整合。应当尊重市场规律,努力实现既保证城市整体利益、体现公共政策的要求,又保护产权单位的合法权益并尽可能满足他们的合理诉求。显然,这项工作是非常艰巨,非常细致的,比起新区建设要困难得多、复杂得多、麻烦得多,我们需要有充分准备。比如,在具体问题处理上,由于对“公共利益”法律概念的认识可能出现不同理解而出现某些分歧和矛盾,城市规划需要通过案例对有关法律解释有所研究和必要的准备。实际上,过去在一些关系拆迁问题处理时,已经出现这样的情况。今后会更多、更普遍。

6、关于名词准确性的探讨

现在,学术界许多人采用了“存量”和“增量”、“存量城市”和“存量规划”等名词,我觉得可以用,但可能也需要再研究。“存量”“增量”是房地产使用的名词,是经济领域使用的名词。城市不仅是经济实体,更是社会实体,城市发展包含了许多非经济的因素,比如社会发展、生态保护、文化发展、空间形象和许多精神层面的东西,完全用经济方面的概念、用房地产的概念来概括城市和规划,可能不是很准确的,起码是难以概括的。所以,我觉得还是采用“城市更新”、“老区更新”这些这个名词可能比较好。

7、关于学科建设

改革开放以来,城市规划学科建设已经发生许多变化,加强了经济学、社会学、法律学等方面的学科内容。现在,城市更新提上日程,迫切需要强化经济学等方面的学科建设。干部的知识结构、大学的教学计划都需要强化经济学等方面的内容,比如房地产经济学,有关产权方面的理论和知识等等。法学更是的迫切需要加强的学科。现在如果我们不提前在学科建设上下功夫,尽早努力,将来我们就要吃苦头。未来新的城市规划学科可能是传统的城市规划学科和经济学社会学法律学的有机结合。新形势下的城市规划不可能就是经济政策、就是产权关系处理和经济关系的处理,因为城市更新最后还是需要落实到物质实体上,落实到建筑、房屋、道路、市政工程等方面。不然,不动产产权就是虚无缥缈的、不能落实的。更何况我们当前必须大力加强城市设计,更离不开建筑学和美学等。所以,认识不能简单化和绝对化,不要以为说得越绝对越尖锐,学问就越高深。还是平常心一点为好,还是实事求是为好。现在新的改革实践刚开始,立刻建立深刻的理论似乎还谈不上,大家还是共同努力实践、共同努力探索为好。

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