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自由论坛五:面向实施的存量规划观点集萃

2015-09-24 14:34 来源:中国城市规划网

2015中国城市规划年会之自由论坛“面向实施的存量规划”,在贵州省贵阳国际生态会议中心如期举行。本次自由论坛由清华同衡规划设计研究院有限公司承办。现场多位专家围绕新型城镇化背景下城市存量空间资源规划利用的重要性、必要性以及在实践层面产生的诸多复杂问题展开了研究与探讨。

本论坛由清华大学建筑学院教授尹稚主持,以下为参与论坛的专家学者们的主要观点整理。

恽爽  北京清华同衡规划设计研究院副院长

恽爽副院长首先提出新型城镇化要求以有限的空间资源和多元的资金来源,达到更高的城镇化质量。这就意味着未来的城市建设不能仅仅着眼于新增土地,必须重视城市建成区的存量空间资源的规划利用。随着城市建设不断推进,存量空间资源将成为城乡建设的主要空间载体,对存量空间资源的利用将成为完善城市结构、提升人居环境质量的重要途径。

恽爽副院长结合清华同衡规划院在存量规划领域的实践与研究提出,存量空间资源利用具有方式多样、任务多线、主体多元、机制复杂的特点。存量空间资源利用的目标与价值选择是存量规划实践过程中首先应重点关注的问题。其次面对实施过程中的复杂问题,要求城市规划在理念、定位和方法上进行调整。从以土地利用功能为核心转向以人的需求为核心;从以经验主导转向数据支撑下的现实问题解决主导;从单一技术层面辅助转向复合手段建立协调机制。在这一过程中,规划师必须在思维方式、角色身份和工作方法上进行转变。

与此同时,对于存量空间资源的利用,规划不再是单一力量,需要更加多元的社会力量共同完成。由于具体国情的差异,国外成功案例的实践经验并不能直接照搬,必须探寻适合我国国情的存量空间资源利用实施机制与方法。

林澎  厦门市政府副秘书长

林澎秘书长认为从目前我国城市发展的阶段来看,传统增量经济作为城市发展、基础设施投入的重要来源之一,不能完全放弃。但是随着新型城镇化的推进,存量空间资源的利用对于城市升级转型将越来越重要。与新区的建设相比,存量空间具有成本低、实现快的特点,是城市产业转型、市民生活方式转型难能可贵的空间资源。同时存量空间往往充满了使用者的情感寄托,因此对存量空间的利用是民众普遍关心的话题。在规划过程中必须注重工作方式、方法的转变,通过多方协作的方式,真正实现政府、市场、公众的有效互动。

杨浚  北京市规划委员会丰台分局局长

杨浚局长从自身工作经历切入,从背景的理解,对存量规划的认识,北京存量更新实践探索的案例以及实践中遇到的瓶颈、问题以及感悟四个方面分享了自己的观点。

首先,对于存量规划的背景,杨浚局长认为,经过数十年以人口聚集为主要特征的快速发展,以特大城市为代表,陆续出现了资源、环境方面的问题,原有以增量换发展的模式难以为继。以北京、上海、深圳等中心城市为代表,存量利用已经成为城市进一步发展的重要方式。但同时,从全国范围来看,增量发展模式仍然广泛存在,存量发展的具体范式仍然需要发展完善。因此,对于现阶段的存量规划来说,实践是关键,在实践中探索、思考,逐步形成成熟的方法和路径。

其次,对于存量规划,杨浚局长认为,选择何种规划类型是伴随着城市发展方式的转变而转变的。增量规划以空间规模的扩张和建设规模的扩大为主要特征;而存量规划则是在限定总量的前提下,解决建成区的各类现实问题。因此,存量规划是经济方式由外延式转向内涵式,由粗放式转向集约式的必然要求。存量规划需要转变发展理念、尊重自然和人的需求。

如何进行合理的分配利益,是推动存量规划的实施关键。当总量有限时,原有以增量思维推动存量更新的模式将不再可行,必须通过降低利益预期、统筹分散资源、提高土地价值收益、政府让利等手段来重新分配利益,引导多元主体参与,共同解决城市问题。

同时,存量规划思路亟待转变。应从空间扩张型规划向约束型规划转变,从单一目标型规划向目标实现型规划转变、从规划部门的规划向城市政府的规划转变。

通过一系列实践案例,杨浚局长总结现行存量规划中存在的规划力量薄弱、缺乏存量规划类型、缺乏规划管理路径、对历史遗留问题态度偏颇等一系列问题。而面对问题,规划工作者的作用尤为关键:当公共利益和权力主体的诉求发生矛盾时,必须坚持原则,尽最大的努力做好协调工作;面对复杂的产权背景以及增量利益的诱惑,必须通过多种手段激发主体转型动力。

因此,未来在存量规划中,规划师角色应首先是思想教化师,同时还需要成为协调沟通者和组织策划者,最后还应该兼顾行动推动者。既具有把握宏观方向和战略目标的能力,更具有实实在在制定并推动规划落地实施的能力。

罗家德  清华大学社会学系教授

首先,罗家德教授针对时下大量历史遗迹的保护与经营不当的现象,提出应当寻求文化资源价值的真正体现,不应过度追求宏大场面,而需要慢慢改善,细心经营,挖掘资源的核心精神。

其次,罗家德教授强调,原住居民的生活是真正活的文化,是历史的一部分,它的留存问题不应以单方面的意志为转移。因此,对于历史活的文化的保护是未来存量规划不可忽视的问题。

再次,社区营造不是自上而下一蹴而就的过程,需要经过自下而上的长期培育。要相信生命的不断延展才能够激发出更多的可能性。

最后,罗家德教授总结提出:做好社区营造,需要建立两个平台。一个是政策协商平台,应由高于被改造地区两级的政府主导,以便于管理;另一个是工作平台,即NGO组织,以循序渐进的方式激发居民的自发性,科学引导居民的自组织。政府应当通过这两个平台进行合理的开放资源、分配资源,通过公正、客观、可延续的管理模式,同时积极培养社区营造师,最终真正的实现可持续性的发展。

王引  北京市城市规划设计研究院总规划师、教授级高工

王引总规划师首先强调存量和增量之间不是简单的数字关系,它是国家战略层面的抉择,是自上而下必须要实施的疾呼。面对未来城市还要吸纳两亿人口进城,不做城市建设用地的增量并不现实。这其中最核心的问题是要把地用好。

其次,王引总规划师谈到存量的概念问题。目前学界较有共识的概念是指城市在下一阶段可以用于城市建设的用地,因此存量用地规划是会一直存在的。尽管现在探讨的存量用地多是围绕城市建设用地,但是规划师应该将眼光放宽,应将农村的建设用地与城市的建设用地统筹考虑。

再次,谈到存量规划,王引总规划师指出,我们现在提到的存量规划与以往的规划既有共性也有各自的特点。无论哪种规划,城市三大服务设施规划等公共利益的考虑都是至关重要的。与此同时,对于特大、超大城市总规与控规的衔接问题、规范技术标准的更新工作、规划工作的精细程度以及社会自组织力量的激发等方面,都应给予重视。

最后,王引总规划师提出当前,在以经济价值为导向逐步转变为以社会价值为导向的过程中,应重点警惕将建设用地的增量规划转化为建筑规模的增量规划,使得本已不堪重负的城市雪上加霜。因此,在重视存量规划的同时,不要忽视既有城市问题的解决。

陈怡星  中国城市规划设计研究院西部分院总规划师

陈怡星总规划师首先提出,面对我国逐渐进入存量时代的发展现状,需要思考两个问题,一个是城市需要什么样的存量更新;一个是存量更新规划的技术方法是什么。相比较而言,前者更为重要。存量规划对于中国而言从来都不是一个新的命题,而目前存量更新已经进入新一轮的高峰期:存量供地比重在逐年增大,存量土地已经是城市发展的重要空间载体。

与此同时,存量更新正在逐步体现出启动难度大,范围小,成本高的变化趋势。未来大范围的存量更新项目会越来越少,小面积的危改将是主导方向。目前存量更新的模式相对单一,基本上以高成本更新为主,导致高强度、高密度更新项目层出不穷,城市中心环境质量下降、基础设施不堪重负。

因此,陈怡星总规划师提出,应当在价值导向多元化的背景下,寻求更新方式的多元化。在存量更新中,需要政府层面的整体制度设计,存量更新规划可能比以往任何规划都考验政府角色的设定问题。

王建文  北京律师协会房地产法律专业委员会副主任,北京德恒律师事务所高级合伙人

王建文律师首先提出,目前对于存量资源利用相关的法律条例仍然有许多方面需要完善。

具体来看,目前主要存在五个方面的问题:第一,以拆迁补偿条例为代表的实施规则不断变化,导致存量更新过程中矛盾冲突不断;第二,由于缺乏明确的法定依据,导致公民和城市管理者的矛盾不断增加;第三,尚未形成规则意识下的利益充分博弈机制。亟需强化各方,尤其是管理者的知法守法意识,维护政府职能合法性,同时正确引导民众的自发维权意识;第四,在城市建设中缺乏以人为核心的政策保障;第五,公民意识亟待培养。

王建文律师认为,目前中国数千年来以血缘为核心的集聚模式正逐渐演化为以地缘为核心的城市生活群体,而社区内部成员之间交流机会逐渐减少。因此激发社区成员的自组织意识,保证多元利益主体在同一认知水平上进行协调沟通,需要在存量规划的管理工作中给予关注。

王建文律师最后强调,作为规划师,应将自己定位为第三方的专业从业者,以公正的视角解决存量更新中的现实问题,推动我国民主法治观念的普及和发展。

刘波  北京龙湖置业有限公司副总经理

首先,刘波总经理总结了时下房地产行业在存量土地利用实操方面的现状特征,指出地产商由于政策导向变化、土地供应不足、行业平均利润下降等原因,正越来越重视存量土地的更新利用,但由于存量土地本身特征以及现行制度因素,地产商对于存量土地的开发利用喜忧参半。

其次,在现实操作中,由于土地一级开发涉及到的拆迁补偿问题愈演愈烈,多方利益难以平衡,往往导致参与存量更新的房地产企业历经磨难却不得始终。目前,面对政府陆续出台的破解困局的相关政策措施,地产商需要以新的视角及态度来积极回应。

最后,刘波总经理总结:在传统行业转型升级和大众创业、万众创新的新形势下,地产商们在关注存量土地开发的同时,也应把目光投向存量物业的开发再利用上,希望城市建设管理部门能够关注这一新的现象并制定出相应的积极措施。听取各方意见,多部门协同,及时回顾政策实施的效果,修补漏洞、死角,以实现存量更新工作的全面持续发展。

尹稚  清华大学建筑学院教授

尹稚教授首先提出对于城镇化率刚刚突破50%的中国来说,增长仍然是不可避免的,现在不应就贸然提出以存量更新完全替代增量发展的绝对观点。但同时必须看到经历近40年的高速发展后,许多城市,特别是沿海发达地区、特大型都会地区,相继出现土地资源紧张的问题,这也迫使规划师开始重视并研究存量空间资源的更新利用问题。而相对于增量资源来说,存量资源现状背景更加复杂,实施更新难度更大。

对于存量空间资源的规划利用,尹稚教授认为:

首先必须面向实践、重视实践,而不要急于进行理论探讨,因为一是对于中国来说,仍处于城镇化加速时期,增量发展不可避免,存量更新作为理论范式仍然需要通过大量实践检验,才能形成成熟的理论;二是实事求是地面对并解决实践当中的问题,是存量规划工作的核心,在解决问题的过程中逐步形成并完善理论。

从世界规划实践和理论发展历史来看,存量资源利用,并不是一个新的概念,更不是中国出现的特殊问题,其本质是对已经利用的土地资源进行优化调整和再次利用,具体包括推倒重建、功能更新、保护发展等多种方式。而对于存量资源更新利用的正确合理方式,由于资源本身的复杂性,不能过早地下定结论。大拆大建、公共设施投入、有机更新等方式在具体实践过程中,都存在这样那样的问题。

其次,对于城市的存量地区来说,由于其空间相对成熟、人口密度较高,同时价格相对较低,往往成为创新人群聚集的地方,成为创意产业的重要发源地。因此,存量地区的规划建设不能沿用增量的传统思路,必须从存量资源的核心价值、现实条件和更新目标出发,通过合理的功能定位、政策机制和投资支撑,吸引特定人群,为城市存量空间注入新的活力。

同时,存量空间资源的利用不能以经济利益为唯一目标,必须综合考虑城市交通系统、公共服务系统等的承载能力,设定合理的开发强度,通过创新改造模式,以较少的投入培育新的产业,从而实现长期可持续的发展。

再次,由于存量空间资源本身的极为复杂现状背景,决定了不能以继续采用快速扩张时期简单粗暴的改造方式,其更新利用必然要经历长期酝酿,甚至反复修正的过程,寻求既得利益分配等较为复杂工作的合理路径,需要时间。而世界各国城市发展的历史也反复印证了这一点。

最后,尹稚教授提出规划师在存量资源规划利用过程中,必须具有基层感、在地感和社会责任感。存量规划要求深入社区,切实了解资源现状,自下而上解决现实问题。另一方面,存量更新是行业发展方向,具有广阔的市场空间。同时,由于存量更新关系到广大群众的切身利益,对于规划从业者来说,不能盲目跟风,以政府导向为唯一目标,必须考虑群众的现实需求。由此,才能通过存量资源的合理利用赢得政策话语权和人民群众的尊重。


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