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方创琳:中国新型城镇化高质量发展的规律性与重点方向

2019-04-03 10:15 来源:清华城镇化智库

一、引言

推进新型城镇化高质量发展是国家实现基本现代化的必由之路,不仅决定着中国城镇化发展的未来,而且决定着世界城镇化的前景,影响着世界城市化的发展质量。新时代中国的经济发展正在由高速增长阶段转为高质量的发展阶段,相应地城镇化发展正处在由中期快速成长阶段向后期质量提升阶段转变的过渡期,也处在城镇化由低质量发展向高质量发展迈进的关键转型期。为了实现这一战略转型,中央城镇化工作会议、党的“十九大”报告会议等连续提出要着力提高新型城镇化发展质量,走绿色、集约、高效、低碳、创新、智能的新型城镇化高质量发展道路。这既是对国家建设社会主义现代化强国做贡献,也是对构建人类命运共同体做贡献。推进中国新型城镇化高质量发展是实现乡村振兴战略的重要路径,更是实现中华民族伟大复兴的中国梦的战略手段。

二、新型城镇化高质量发展的基本要义与规律性

2.1新型城镇化高质量发展的基本要义

高质量推动新型城镇化发展,是对中国经济高质量发展的重要支撑,也是当前和今后一个时期中国新型城镇化发展的根本指针。过去70年中国传统城镇化发展成功解决了“快不快”的问题,新时代背景下的新型城镇化突出强调高质量发展,根本在于解决城镇化质量“高不高”、城乡居民“满意不满意”等关键问题,走低资源消耗、低环境污染、低碳排放、高综合效应的集约型发展道路。新型城镇化高质量发展的内涵可以概括为高质量的城市建设、高质量的基础设施、高质量的公共服务、高质量的人居环境、高质量的城市管理和高质量的市民化的有机统一。

高质量的城市建设要求采用现代化的技术和绿色建筑节能技术等推进建设紧凑城市、精明城市、绿色城市和智慧城市,提升城市基础设施、公共服务设施建设等级、标准、智能化程度、共享化程度和运行效率。

高质量的基础设施要求实现城乡基础设施建设的一体化、智能化和自动化,城市基础设施配置与进城人口相匹配,乡村基础设施建设与农业现代化相适应,不断提升城乡基础设施高效运行效率与互联互通水平。

高质量的公共服务要求建成均等化的基本公共服务设施,居民老有所养,病有所医,建成完善的养老服务设施、便捷的医疗服务设施、现代化的教育培训设施、高效的科技创新设施,健全的社会保障设施和金融、保险等其他公共服务设施。

高质量的人居环境要求优化城市生态、生产、生活空间,建设宜居宜业的生态城市和低碳城市,城市环境污染得到全面治理,实现城市碧水蓝天白云,城市人居环境质量得到全面提升。

高质量的城市管理要求城市管理更加科学、有序、高效,相关法律法规制度健全,城市管理信息化程度和智能化程度全面提升,交通拥堵、环境污染等城市病问题通过高效的城市管理逐步缓解直到根除。

高质量的市民化要求农村非农业人口有序市民化,不断提升城乡居民的教育、科技、文化和道德素质,不断增加就业岗位和就业机会,培养新时代社会主义现代化建设的新市民。

2.2新型城镇化高质量发展的四阶段性规律

城镇化发展质量的提升与其所处的发展阶段密切相关,同时也与城镇化发展速度的快慢有重要的相关关系。早在1975年美国地理学家诺瑟姆(Ray M Northam)就把城镇化发展过程概括为一条拉平的S形曲线,划分为城镇化发展初期(城镇化水平<30%)、发展中期(城镇化水平介于30%~70%)和发展后期(城镇化水平>70%)三大阶段,分别对应于工业化初期、中期和后期,这就是特定区域城镇化发展的经典三阶段论。但三阶段论无法与特定区域的经济发展四阶段论、经济增长四阶段论一一对应,并且对城镇化第二阶段的划分区间过长过粗,过多地照搬或迁就了诺瑟姆的观点,具有时代的必然性、认识的局限性和视野的局限性。基于这些缺陷,将城镇化的三阶段修正为新型城镇化高质量发展的四阶段论。即在充分考虑城镇化与工业化的同步对应关系的前提下,将S形曲线划分为城镇化发展初期(城镇化水平介于1%~30%之间,为起步期)、城镇化发展中期(城镇化水平介于30%~60%之间,为成长期)、城镇化发展后期(城镇化水平介于60%~80%之间,为成熟期)、城镇化发展终期(城镇化水平在80%以上,为顶峰期)共四大阶段。这就是新型城镇化高质量发展所要遵循的四阶段性规律或者称四阶段论(图1)。

图1.新型城镇化高质量发展的四阶段性规律示意图

中国新型城镇化高质量发展的四阶段性规律表明,特定时期的经济发展阶段必须与城镇化发展阶段同步一致,一一对应,超前或者滞后均会加大城镇化发展带来的城市病,新型城镇化发展的四阶段性规律要

求协调城镇化发展速度与发展质量之间的辩证关系。城镇化水平年均增长速度宜保持在0.6~0.8个百分点,在不同阶段,该快则快,该慢则慢。

2.3新型城镇化高质量发展的四渐进式规律

新型城镇化高质量发展的渐进模式渐进式城镇化高质量发展规律包括农民社区化、中心化、镇民化、市民化四大渐进过程(图2),其中把自然村变为中心村和农村社区、把中心村提升为镇民化均属于渐进城镇化模式。这种模式可做到农民完全可不进城,但仍可享受到城市居民享受的各种基础设施和公共服务待遇。需要强调的是,从城乡融合发展角度分析,没有必要将更多的农民都赶进城里,广大农村与美丽乡村建设还必须有农民来留守来保障国家粮食安全。在户籍方面,村民仍然是农业人口,不改变户籍性质,但原来的宅基地通过集约配置可变为楼房,这是一个从农村到农村、从农民到农民的农村渐进式城镇化过程,也是新型城镇化过程的重要组成部分。农民不离土不离乡,继续开展农作活动,同时又做镇民,成为城镇居民的重要一员。这样既保证农民土地经营权不受损失,又让农民享受城镇化成果。城镇化的渐进式规律说明,在推进农村城镇化进程中,建议推行自主城镇化发展模式,充分尊重民意,让农民自己做决策;可实行以农民为主导,自己组织评估,自我进行民主决策,自愿筹集资金,自主开工建设,自治实施管理。同时,根据城镇化高质量发展需要,可将部分农民转变为股民。这样就可在新型城镇化与乡村振兴之间找到一个新的动态平衡点,既有助于推进新型城镇化,又能实现乡村振兴目标,最终实现城乡融合发展。

图2.新型城镇化高质量发展的渐进式规律图

三、新型城镇化高质量发展的基本思路

3.1推进新型城镇化实现高质量发展的战略转变

高质量推进中国新型城镇化发展,需要实现五大战略转变,即:城镇化发展速度由“坐小汽车”的过程转为“骑自行车”的过程,城镇化发展目标由数量型转向质量型;城镇化发展过程由“一步到位”转向“分步到位”,由激进式转向渐进式;城镇化发展后效由诱发“负效应”转为释放“正能量”,由被动型转为主动型;城镇化发展动力由“地为本”转为“人为本”,由以地为本转向人地和谐;城镇化发展的导向由“官至上”转为“民至上”,由政府主导转向市场主导。最终实现由提速为主转为提质为上,由亚健康状态转向健康状态的高质量城镇化。在实现城镇化高质量发展的战略转变过程中,要突出城市群的主体地位,突出以人为本和提质为上的核心思想,把城镇化高质量发展视为一种长期的奋斗过程。

3.2调整新型城镇化高质量发展的战略方针

高质量推进中国新型城镇化发展的战略方针为:突出引导发展城市群,严格控制超大城市和特大城市发展,合理发展大城市,鼓励发展中等城市,积极发展小城市和小城镇,形成城市群与大、中、小城市与小城镇协同发展的高质量发展新格局。推进中国新型城镇化高质量发展的主体空间形态是城市群,把小城镇作为中国推进城乡统筹发展、农民市民化的重要基石和提升城镇化发展质量的重要手段。严控“两大”(超大城市与特大城市),激活“两小”(小城市与小城镇),抓稳“组群”(城市群),合理布局,均衡发展。将新型城镇化发展方针纳入《城乡规划法》,赋予法律地位。

3.3选择新型城镇化高质量发展的路径

高质量推进新型城镇化发展的路径可概括为“高效、低碳、生态、环保、节约、创新、智慧、平安”16字,通过环境友好型城市、低碳城市、生态文明城市、精明增长城市、创新型城市、资源节约型城市、智慧城市和平安城市建设,推动城市由亚健康转变为健康城市(图3)。具体讲,推进中国新型城镇化高质量发展需要采取以下八种路径:一是高效城镇化路径:促进经济高质量发展,建设精明增长城市;二是低碳城镇化路径:促进减排高质量推进,建设低碳城市;三是生态城镇化路径:促进生态高质量建设,建设生态文明城市;四是环保城镇化路径:促进环境高质量改善,建设环境友好型城市;五是节约城镇化路径:促进资源高质量集约利用,建设节水节地节能节材的资源节约型城市;六是创新城镇化路径:促进技术高质量创新,建设创新型城市;七是智慧城镇化路径:促进知识高质量生产,建设智慧城市;八是平安城镇化路径:促进社会高质量发展,建设平安城市。

图3.中国新型城镇化高质量发展的路径示意图

四、新型城镇化高质量发展的主要方向

4.1增强新型城镇化高质量发展的整体协同性,提高城市群发展质量

推进中国新型城镇化高质量发展,要用系统性思维、全局化视野和协同作战的智慧与能力,统一思想,凝聚共识,加强顶层设计、注重整体谋划,形成系统设计、整体谋划、协同推进的局面。通过顶层设计与整体谋划有机融合,形成整体协同性,推动新型城镇化向更高质量不断迈进。

提升新型城镇化高质量发展整体协同性的一个重要载体就是加快建设城市群,推动城市群内部各城市之间规划同编、产业同链、交通同网、市场同体、金融同城、生态同建、污染同治,实现城市群地区基础设施建设一体化、产业发展与布局一体化、城乡发展一体化、生态建设和环境保护一体化、基本公共服务一体化等,优化城市群空间结构、等级规模结构和空间结构,增强城市群内部中心城市的辐射带动功能,加快发展城市群中小城市,有重点地发展小城镇,促进大中小城市和小城镇协调发展,不断提升城市群发育程度与发展质量。

4.2推动产城融合发展及城镇基本公共服务均等化,提升城市发展质量

坚持以人的城镇化为核心,继续加快农业转移人口市民化,推动产城融合,以产促城,以城促产,产城互动,建立智慧低碳、多规合一、创新驱动的产城融合示范区,促进城市集约紧凑发展。进一步深化供给侧结构性改革,在推动城市经济高质量发展的同时,拉动城市高质量建设,不断激发城市发展的新动能,加快中高端服务业、智能制造、创新引领、绿色低碳、人力资本服务、现代供应链等领域率先发展,推动大数据、互联网、人工智能与实体经济深度融合,推动城市制造向城市创造转变,城市速度向城市质量转变,制造大市向制造强市转变。聚焦补好弱项短板,进一步发挥好城市的辐射带动作用,将大中城市的基本公共服务设施和基础设施延伸到中小城市,实现中小城市与城镇基本公共服务均等化,同步提升城市和城镇发展质量和建设质量。

4.3推动城乡深度融合发展,加快新型城镇化高质量发展中的乡村振兴

城市与乡村始终不可分割,城市病与乡村病互为因果,互相传染,城市病问题解决了,乡村病自然得到治理。这就是为什么国家在制定新型城镇化规划的同时,推动实施乡村振兴规划的原因。因此,在推进新型城镇化高质量发展中,必须坚持城乡融合发展,统筹实施新型城镇化战略与乡村振兴战略,深刻把握实施乡村振兴战略的重大意义。一是重塑城乡关系,推动城市基础设施和公共服务设施逐步延伸到乡村地区,以特色小镇建设为突破口,加快乡村振兴进程;二是借助城乡人口流动趋势,盘活乡村闲置建设用地,解决资源错配和供给错位的结构性矛盾,建立农业产业布局及农业资源环境保护利用得到管控体系;三是建立农业绿色生产制度,发展新型农村集体经济组织,建立新型股份合作经济;四是进一步加快农村土地制度改革步伐,制定稳定的土地政策,加速农村土地合理流转,激发乡村内生动力;五是建设一批国家乡村振兴示范区,从实验示范中提炼实施乡村振兴战略的有效模式,为实现城市现代化和农业农村现代化奠定基础。

4.4因地制宜地确定不同类型城镇化高质量发展区的主体功能

考虑到我国新型城镇化发展的地域差异显著,新型城镇化高质量发展客观上要因地制宜、因类指导,可将全国新型城镇化高质量发展区域划分为城市群地区(I)、粮食主产区(II)、农林牧地区(III)、连片扶贫区(IV)、民族自治区(V)共5大高质量发展类型区和47个亚区 (图4),五大功能区的地位如图5所示。其中:城市群地区城镇化发展区(I)重点承载城镇化发展主体功能、城镇化质量提升功能、经济发展主体功能和民生改善保障功能;粮食主产区城镇化发展区(II)承担优先保障国家粮食安全主体功能、积极稳妥推进新型城镇化功能和推进城乡一体化和乡村振兴功能;农林牧地区城镇化发展区(III)承担推进农林牧综合发展主体功能、有序推进城乡统筹发展功能和推进农业现代化功能;连片扶贫区城镇化发展区(IV)承担扶贫开发与脱贫致富主体功能、推进基于脱贫致富的城镇化功能和保护山地生态环境和协调山区人地关系功能;民族自治区城镇化发展区(V)承担维护民族团结与社会稳定的主体功能和传承少数民族文化的功能。

图4.中国新型城镇化高质量发展的功能分区示意图

图5.中国新型城镇化高质量发展功能区的发展地位对比图

4.5创新体制机制,将高质量发展贯穿到新型城镇化试点的全过程始终

到目前为止,中国已经开展了246个国家新型城镇化综合试点城市(镇),在“下放权限、创新机制、激发活力、提高效率”等体制机制创新方面取得阶段性进展,但与推进城镇化高质量发展的要求相比相差甚远。需要进一步深化改革,创新新型城镇化高质量发展的体制机制,包括新型城镇化发展的户籍制度改革、土地制度改革、产权制度改革、设市制度改革等,聚焦激发市场活力,深化城镇化高质量发展的关键制度改革。全力推进城市转型发展,努力让中心城市的辐射带动作用进一步提升,让县城的集聚效应进一步加强,让城镇的城乡融合发展纽带功能进一步得到发挥,促进城向经济和社会转型互动发展。坚持问题导向、目标导向,继续积极探索“小政府、大服务”的城市管理模式。破除“小马拉大车”“大脚穿小鞋”等瓶颈制约,充分挖掘和激发城市的发展潜力,为新型城镇化高质量发展注入强大动力。

4.6规范建设特色小镇,为新型城镇化高质量发展奠定坚实基石

2017年12月国家发展改革委、国土资源部、环境保护部和住房城乡建设部联合印发了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》(发改规划〔2017〕2084号,2018年9月18日国家发改委办公厅下发了《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知(发改办规划〔2018〕1041号)》。通知明确了规范建设特色小镇、建立特色小镇高质量发展的基本机制。可见,发展特色小镇是深入推进新型城镇化的重要抓手和另外一个主体,也是推进城镇化高质量发展的坚实基石。建设特色小镇可实现农业人口镇民化,就近就地城镇化,推动城乡融合发展,将城市先进的基础设施和公共服务设施延伸到特色小镇。但特色小镇建设中出现一哄而上、变相圈地、产镇分离等、特色不突出等现实问题,需要进一步规范建设特色小镇,打造一批产业特色鲜明、文化浓郁深厚、环境美丽宜人、体制机制灵活的特色小镇,这对促进新型城镇化高质量发展具有重要意义。未来特色小镇建设要按照政府指导、市场主导、特色引导、布局疏导的基本原则,把特色和以特取胜摆在首位,把产业摆在优先重要地位,把创新摆在突出重要地位,把提升品质作为奋斗目标。赋予特色小镇相当的活力,激发特色小镇多元的动力,提升特色小镇发展的能力,强化特色小镇的竞争力,提升特色小镇的辐射力。特色小镇建设一定要规划优先,多规合一;因镇制宜,因镇施策;彰显特色,以特取胜,以特制胜,防止千镇一面;产镇融合,有群有链,加强特色小镇建设的产镇融合,避免产镇分离,导致空心镇、鬼镇、烂尾镇的出现。

4.7把新型城镇化高质量发展与区域资源环境承载力有机结合起来

高质量推进新型城镇化发展必然受到资源环境的约束与胁迫,而高质量发展的一个重要体现就是不能超过区域资源环境承载能力。这就要求协调好新型城镇化高质量发展与生态环境保护及生态文明建设的相互制约与促进关系,分析城镇化高质量发展的资源环境效应,揭示城镇化高质量发展与资源环境交互胁迫机理与规律,动态分析二者相互胁迫的病理程度与动态阈值,随时做出新型城镇化高质量发展的资源环境预警,并提出相应的调控方案与调控路径。

五、结论与讨论

(1)新时代背景下中国新型城镇化突出强调高质量发展,根本在于解决城镇化质量“高不高”“好不好”、城乡居民“满意不满意”等关键性问题,走出一条低资源消耗、低环境污染、低碳排放、高综合效应的集约型发展道路,实现高质量的城市建设、高质量的基础设施、高质量的公共服务、高质量的人居环境、高质量的城市管理和高质量的市民化的有机统一。推进中国新型城镇化高质量发展需要遵循城镇化发展的四阶段性规律和四渐进式规律。需要坚持新型城镇化高质量发展的战略方针,即全面引导发展城市群,严格控制超大城市和特大城市,合理发展大城市,鼓励发展中等城市,积极发展小城市和小城镇,形成城市群与大、中、小城市与小城镇协同发展的新型城镇化高质量发展新格局。

(2)高质量推进中国新型城镇化发展的重点方向包括:增强新型城镇化高质量发展的整体协同性,提高城市群发展质量;推动产城深度融合发展,加快实现基本公共服务均等化,提升城市发展品质与质量;推动城乡深度融合发展,在新型城镇化高质量发展中实现乡村振兴;突出因地制宜,明确不同类型地区城镇化高质量发展的主体功能;创新体制机制,全过程推进城镇化高质量发展;量力而行,以特取胜,规范建设特色小镇,夯实新型城镇化高质量发展的基石;把新型城镇化高质量发展与区域资源环境承载力及高质量保护有机结合起来。

(3)中国高质量的新型城镇化既不同于欧美等发达国家的高度城镇化,也不同于拉美国家的虚高度城镇化,而是一个适合中国特殊国情和特殊发展阶段的高质量城镇化。在中国推进新型城镇化高质量发展是一场持久耐力赛,需要脚踏实地,打牢基础,一步一个台阶。向高质量发展转变的过程不会一帆风顺,必须有序排除长期积累的城市病隐患,有效应对外部不确定性的冲击,为城镇化高质量发展创造有利条件和环境。

文 / 方创琳,中国科学院地理资源所区域与城市规划设计研究中心主任,中国科学院区域可持续发展模拟重点实验室副主任,城市地理与城市发展研究室主任
来源:《地理研究》

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